ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 640/1520/20
провадження № К/990/3948/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1 до Генерального прокурора України, Офісу Генерального прокурора, Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування рішення, наказу та поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2021 року (суддя Аблов Є. В.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року (судді Губська Л. В., Епель О. В., Карпушова О. В.) та
в с т а н о в и в:
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Генерального прокурора України Рябошапки Р. Г. (далі також - Генеральний прокурор), Офісу Генерального прокурора та Генеральної прокуратури України, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 04 лютого 2021 року, просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення Четвертої кадрової комісії (далі - Кадрова комісія) від 19 грудня 2019 року № 26 про неуспішне проходження атестації прокурором відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області) ОСОБА_1 та визнати її такою, що успішно пройшла атестацію;
- визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора України від 21 грудня 2019 року № 2148ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області);
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області) з 24 грудня 2019 року;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення 24 грудня 2019 року і до моменту фактичного поновлення на роботі, з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці» від 11 грудня 2019 року № 1155, без урахування обов`язкових платежів, що станом на 18 лютого 2021 року складає 1747822, 15 грн.
2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
ОСОБА_1 , прокурор відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області), на виконання вимог пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX), подала заяву про намір пройти атестацію.
Перші два етапи атестації позивачка пройшла успішно, тому її допустили до третього етапу - співбесіди.
За наслідками співбесіди Кадрова комісія на своєму засіданні 12 грудня 2019 року ухвалила щодо позивачки рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Це рішення Кадрова комісія пояснила тим, що виявила обставини, які свідчать про невідповідність прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема, у зв`язку: з отриманням подарунків, послуг від працівників прокуратури Запорізької області; з невідображенням у декларації за 2016 рік квартири, що була у користуванні прокурора; з неповним розкриттям питань у виконаному практичному завданні, адже при вирішенні практичного завдання не враховано проведення процесуальних дій у нічний час та не надано оцінки цієї обставини, а також не конкретизовано прокурора у цій ситуації.
На підставі зазначеного рішення Генеральний прокурор видав наказ від 21 грудня 2019 року № 2148ц яким, відповідно до статті 9 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, звільнив ОСОБА_1 з посади прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області) з 24 грудня 2019 року.
Не погодившись з правомірністю зазначених рішень, позивач звернулася з цим позовом до суду.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 15 квітня 2021 року (повний текст рішення виготовлено 27 квітня 2021 року, у зв`язку з чим в матеріалах справи виявлено розбіжність у датах цього рішення, адже повний текст рішення датовано 27 квітня 2021 року, тоді як вступну і резолютивну його частину суд першої інстанції оголосив 15 квітня 2021 року, що і є датою його ухвалення) позов задовольнив частково:
- визнав протиправним і скасував рішення Кадрової комісії від 19 грудня 2019 року № 26 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнав протиправним і скасував наказ Генерального прокурора України від 21 грудня 2019 року № 2148ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області);
- поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області) з 25 грудня 2019 року;
- стягнув з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 грудня 2019 року по 15 квітня 2021 року у розмірі 499508,85 грн без урахування обов`язкових відрахувань;
- у задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Допустив негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (з місцем дислокації у прокуратурі Запорізької області) з 25 грудня 2019 року і в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в розмірі 32842,33 грн.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 листопада 2021 року залишив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2021 року без змін.
5. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оспорене рішення Кадрової комісії за наслідками співбесіди не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності. З погляду судів попередніх інстанцій, Кадрова комісія не навела переконливих мотивів чи пояснень, з яких можна було б зрозуміти обставини, які спонукали до висновку про невідповідність позивачки критеріям атестації. Документів, які б засвідчували обставини, на яких основане спірне рішення, відповідачі теж не надали. Спірний наказ суди скасували як протиправний, позаяк він є наслідком неправомірного рішення Кадрової комісії.
Суди попередніх інстанцій зауважили також, що згадані в цьому рішенні обставини щодо незадекларованого майна ґрунтуються на припущеннях і не підтверджені доказами. У цьому контексті додали, що повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).
Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Ухвалою від 12 травня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за цією скаргою з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
З цього приводу автор касаційної скарги зазначив, що немає висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 11, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX та пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі - Порядок № 233).
Відповідач наголосив на тому, що повноваження кадрових комісій є дискреційними і суд не може вимагати від них пояснень, мотивів чи додаткових доказів, на яких ґрунтувався їхній сумнів у відповідності прокурора критеріям доброчесності, професійної етики і компетентності. Зазначив також, що того обсягу мотивування, який навела Кадрова комісія у спірному рішенні, цілком достатньо для того, щоб зрозуміти чому прокурор не відповідає критеріям, визначених підпунктом 2 пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ. На думку відповідача, немає підстав вимагати доводити чи пояснювати кожну із обставин та її значення для прийняття рішення.
У цьому зв`язку зазначив також, що члени кадрової комісії можуть мати сумнів у відповідності прокурора критеріям атестування, водночас останній повинен (і йому надається така можливість) довести протилежне, адже в рамках цієї процедури не діє презумпція невинуватості [прокурора], на кшталт того, як це є у кримінальному судочинстві.
Не оминув відповідач увагою й позицію судів щодо перебирання Кадровою комісією повноважень НАЗК під час атестування прокурора на відповідність критеріям доброчесності і професійної етики, пояснюючи це тим, що питання доброчесності не охоплюється контролем зазначеного відомства й підхід, який застосували суди попередніх інстанцій в цій частині, спираючись на правозастосовну практику Верховного Суду, є помилковий.
Наприкінці відповідач зауважив, що суд першої інстанції неправильно розрахував середній заробіток за час вимушеного прогулу, позаяк неправильно визначив кількість робочих днів. Ствердив, що таких днів було 326 (а не 327, як зазначено в рішенні суду), а крім того, стягнення «без урахування обов`язкових платежів» суперечить вимогам податкового законодавства і правовим висновкам Верховного Суду (справи №№ 522/13736/15, 401/1813/16-ц).
Релевантні джерела права
7. Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
8. Законом № 113-IX [«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»] (діє з 25 вересня 2019 року; тут і далі - в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
9. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
За пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;
4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.
Відповідно до пункту 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Згідно з пунктом 18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України «Про прокуратуру». При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України «Про прокуратуру», не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.
За пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;