ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 160/5629/20
адміністративне провадження № К/9901/24627/21, № К/9901/24644/21, № К/9901/30755/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/5629/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури, другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про визнання протиправними та скасування рішень, скасування наказів, поновлення на роботі та виплату заробітної плати за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора та Савченко Юлії Олегівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Баранник Н.П., суддів Малиш Н.І., Щербака А.А.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в подальшому уточненим, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення другої кадрової комісії № 224 від 09.04.2020 (далі - Кадрова комісія) про неуспішне проходження прокурором відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 за № 370к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області та з органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області та в органах прокуратури або на іншій рівнозначній (аналогічній) посаді в Офісі Генерального прокурора та/або у відповідній регіональній прокуратурі;
- стягнути з Прокуратури Дніпропетровської області середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 травня 2020 року до дати фактичного поновлення на роботі, у порядку та за алгоритмом, визначеним постановами Кабінету Міністрів України № 100 від 08.02.1995, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати, та № 1155 від 11.12.2019 «Про умови оплати праці прокурорів», яка набрала чинності 16.01.2020, з урахуванням п. 3 Розділу II Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113 IX.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що його звільнення проведено з порушенням вимог ст.ст.40, 42, 49-2 КЗпП України, ст.43 Конституції України та за відсутності обставин реорганізації, ліквідації або скорочення штату прокуратури Дніпропетровської області на момент звільнення. Зазначав, що Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ та Порядок проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221 носять дискримінаційний характер та не відповідають приписам Конституції України і міжнародним договорам, ратифікованими Україною. Посилався на те, що під час проведення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора окремі питання були некоректними, відповіді на них не були однозначними. Зазначає, що правильно відповів на тестові питання в кількості, яка значно перевищувала 70 балів, однак внаслідок несанкціонованого втручання сторонніх осіб результат іспиту склав лише 61 бал, що не дозволило йому в подальшому приймати участь в процедурі атестації. Також позивач вказує на порушення, що були допущені Другою кадровою комісією при розгляді його заяв і скарг щодо процедури атестації, що призвело до винесення незаконного рішення про неуспішне проходження атестації.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Кадрової комісії щодо позивача є обґрунтованим та правомірним, тому підстави для його скасування відсутні. Оскаржуваний наказ прокурора Дніпропетровської області від 30.04.2020 № 370к про звільнення позивача з посади є таким, що прийнятий у межах, спосіб та в порядку, що визначенні чинним законодавством, а тому підстави для його скасування також відсутні. Як наслідок цього, відсутні підстави і для задоволення інших позовних вимог в частині поновлення на посаді прокурора та стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки такі позовні вимоги є похідними.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення, яким позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Дніпропетровської області від 30 квітня 2020 року № 370к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури з 15 травня 2020 року; стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15 травня 2020 року по 27 травня 2021 року включно у розмірі 286101,76 грн з відповідним відрахуванням обов`язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення Кадрової комісії містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії, підстави та обґрунтування його прийняття, набрання позивачем за результатами складення іспиту меншої кількості балів, ніж прохідний бал для успішного складення іспиту. У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для скасування рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №224 від 09.04.2020.
7. Стосовно правомірності оскаржуваного наказу про звільнення, то суд апеляційної інстанції виходив з того, що станом на день звільнення позивача ні реорганізація, ні ліквідація, ні скорочення штатів Прокуратури Дніпропетровської області не відбулись. Таким чином, посилання відповідача у вказаному наказі про звільнення позивача на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 без зазначення конкретної підстави для звільнення породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності.
8. З урахуванням наведених обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неправомірність наказу про звільнення, наявність підстав для поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
9. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Дніпропетровська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Дніпропетровська обласна прокуратура посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
11. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано ст.ст. 40, 235 КЗпП України, пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року, положення пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
12. Офіс Генерального прокурора, обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, посилається на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
13. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено про неправильне застосування норм матеріального права, що полягає у помилковому тлумаченні пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX.
14. Офіс Генерального прокурора зазначає, що при винесенні рішення судом апеляційної інстанції не врахований відповідний висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а щодо застосування положень статті 235 КЗпП України.
15. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 13, 16, 17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.
16. Савченко Юлія Олегівна , яка діє в інтересах ОСОБА_1 , не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення у частині незадоволених вимог. Прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
17. У касаційній скарзі представник позивача посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
18. У цьому зв`язку автор касаційної скарги зазначив, що відсутній правовий висновок щодо застосування пунктів 16, 17 Розділу II "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 7 Розділу I, пунктів 1-5 розділу II, пунктів 1, 2 розділу V Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, пунктів 12, 16 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233.
19. Скаржником зазначено, що судом апеляційної інстанції не спростовані доводи позивача про те, що під час проведення іспиту відбувалися технічні збої в роботі комп`ютера, а програмне забезпечення та обладнання, що використовувалося під час проходження іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки не відповідало технічним вимогам, працювало несправно та видало недостовірні результати, що можливо стало підставою для неправильного підрахунку балів або неправильного визначення відповіді.
ІV. Короткий зміст відзивів
20. Представником позивача надано до суду відзиви на касаційні скарги, в якому вона просить суд відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури.
21. Офіс Генерального прокурора надав до суду відзив на касаційну скаргу позивача, в якому зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги та просить суд відмовити у її задоволенні.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
22. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 22 липня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
23. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 13 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку із неврахуванням правового висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладеного у справі № 200/13482/19 та пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
24. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 13 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Савченко Юлії Олегівни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
25. Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 11 серпня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
26. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 працював в органах Прокуратури Дніпропетровської області з квітня 2004 року.
27. Наказом прокурора Дніпропетровської області від 17.12.2019 № 1898к, у зв`язку із змінами в структурі та штатному розписі Прокуратури Дніпропетровської області відповідно до наказу Генеральної прокуратури України від 17.12.2019, ОСОБА_1 було призначено на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області.
28. 19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), яким передбачено створення у системі органів прокуратури Офісу Генерального прокурора, офісів обласних прокуратур.
29. На виконання вказаних вимог Закону, наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
30. Позивач 10.10.2019 на підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього просив допустити його до проходження атестації.
31. Наказом Генерального прокурора № 78 від 07.02.2020 року створено Другу кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур і затверджено її склад.
32. Згідно з відомістю про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрав 61 бал.
33. Протоколом засідання Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 № 5 (перше питання порядку денного) вирішено на підставі п.6 розділу I, п.5 розділу ІІ Порядку проходження атестації прокурорів, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, за результатами тестування осіб згідно з переліком (додаток № 1 до цього протоколу) з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, які набрали менше 70 балів та заяви яких розглянуті комісією, ухвалити рішення про неуспішне проходження атестації.
34. У додатку № 1 до протоколу від 09.04.2020 року № 5 «Список прокурорів, які неуспішно пройшли тестування на знання законодавства та заяви яких розглянуті комісією за 05.03.2020» під номером 8 вказано прізвище ОСОБА_1 .
35. Рішенням Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 224 від 09.04.2020 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» прокурор відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 , у зв`язку із набранням 61 балу, за результатами складання іспиту, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, не був допущенний до проходження наступних етапів атестації та визнаний таким, що неуспішно пройшов атестацію.
36. Наказом прокурора Дніпропетровської області № 370к від 30 квітня 2020 року позивача було звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Прокуратури Дніпропетровської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 14 травня 2020 року, із зазначенням в якості підстави - рішення Кадрової комісії.
37. Не погоджуючись із рішеннями відповідачів, посилаючись на їх неправомірність та необґрунтованість, позивач звернувся до суду із цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
38. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
40. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
41. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.