ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2022 року
м. Київ
справа №280/3713/20
адміністративне провадження № К/9901/26168/21, № К/9901/26702/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 280/3713/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Запорізької обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Запорізької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, прийняте в складі головуючого судді Сацького Р.В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Чепурнова Д.В., суддів Мельника В.В., Сафронової С.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в подальшому уточненим, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - Кадрова комісія) від 09.04.2020 № 214 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області № 742к від 29.04.2020 щодо звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області та з органів Прокуратури Запорізької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
- поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури з 01.05.2020;
- поновити ОСОБА_1 в Запорізькій обласній прокуратурі на посаді рівнозначній посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області, з 01.05.2020;
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень Запорізької обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді без урахування обов`язкових відрахувань, враховуючи зміни в розмірах посадових окладів прокурорів Запорізької обласної прокуратури.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що за результатом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки на знання законодавства отримав 66 балів, що є менше прохідного балу для успішного проходження вказаного іспиту, не погодившись з результатами іспиту, 06.03.2020 звернувся до голови кадрової комісії із заявою про надання можливості перескласти іспит через некоректну роботу комп`ютерної техніки при здачі іспиту. Однак, прохання позивача про перездачу іспиту було відхилено та не надано роздруківку складеного позивачем іспиту, чим порушено його право на володіння інформацією про фактичні обставини складання іспиту для оскарження його результатів. Крім того, позивач вказував на те, що підставою для звільнення за пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, скорочення штату в органі, в якому прокурор обіймає посаду, проте, на дату прийняття спірного наказу ніякої реорганізації чи ліквідації Прокуратури Запорізької області чи скорочення кількості, не відбувалось, що на думку позивача, свідчить про протиправність спірного наказу.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року позов задоволено у повному обсязі.
Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 09 квітня 2020 року № 214 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Запорізької області № 742к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області та з органів прокуратури Запорізької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Поновлено ОСОБА_1 в Запорізькій обласній прокуратурі на посаді рівнозначній посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області, з 01 травня 2020 року.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 840 грн 80 коп.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 01 травня 2020 року по 10 лютого 2021 року, у розмірі 350805 грн 95 коп.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Кадрової комісії необґрунтоване, оскільки не містить мотивів, за яких воно прийнято. У рішенні Кадрової комісії вказана лише кількість отриманих позивачем за результатами іспиту балів, однак відсутні аргументи комісії виставлення саме такої кількості балів та з яких дійсних підстав виходила комісія під час ухвалення рішення.
5. Відтак, суд дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення Кадрової комісії щодо позивача критеріям обґрунтованості та безсторонності не відповідає, оскільки Кадровою комісією не було надано оцінку всім обставинам, що передують прийняттю рішення, зокрема і обставинам, викладеним у зверненні позивача.
6. Також суд дійшов висновку про те, що посилання в оскаржуваному наказі на п. 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру» як підставу для звільнення, з урахуванням пп. 2 п. 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", вказує на обов`язкову наявність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором та ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури. Судом першої інстанції враховано, що позивач за висновком Кадрової комісії неуспішно пройшов атестацію, але станом на день звільнення ні реорганізація, ні ліквідація, ні скорочення штатів Прокуратури Запорізької області не відбулись.
7. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про неправомірність наказу про звільнення та рішення Кадрової комісії, наявність підстав для поновлення позивача у Запорізькій обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді, яку він займав до звільнення та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
8. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року рішення суду першої інстанції змінено. Викладено шостий абзац його резолютивної частини у наступній редакції: "Стягнути з Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 травня 2020 року по 10 лютого 2021 року в розмірі 203 139,30 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства".
В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року залишено без змін.
9. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції виходив з того, що посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції уважав незаконним наказ прокурора Запорізької області №742к від 29.04.2020 щодо звільнення ОСОБА_1 . Стосовно рішення Кадрової комісії, тому суд апеляційної інстанції виходив з його необґрунтованості з аналогічних підстав, з яких виходив і суд першої інстанції.
10. Разом з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції невірно розраховано суму стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, тому змінив рішення суду першої інстанції в частині суми стягнення.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
11. Не погоджуючись із рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Запорізька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
12. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Запорізька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора посилаються на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
13. В обґрунтування касаційної скарги Запорізькою обласною прокуратурою зазначено про неправильне застосування норм матеріального права - пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року, статті 235 КЗпП України, пунктів 7, 17, 18, 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
14. Запорізька обласна прокуратура зазначає, що при винесенні рішень суди не правильно застосували частину першу статті 235 КЗпП України, що суперечить правовому висновку щодо застосування цієї норми, викладеному Верховним Судом у інших справах, зокрема, у справі № 811/952/15.
15. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 17, 18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
16. В обґрунтування касаційної скарги Офісом Генерального прокурора зазначено про неправильне застосування норм матеріального права - пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VIII від 14 жовтня 2014 року, положень пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
17. Офіс Генерального прокурора зазначає, що при винесенні рішення суд апеляційної інстанції не врахував правовий висновок Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладеного у інших справах, зокрема, у справі № 811/952/15.
18. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
ІV. Позиція інших учасників справи
19. Позивач надав до суду відзив на касаційні скарги, в якому просить відмовити у задоволенні касаційних скарг, а рішень судів попередніх інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
20. Ухвалами Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 07 жовтня 2021 року відкриті касаційні провадження за скаргами Запорізької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року.
21. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку із неврахуванням правового висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладеного, зокрема, у справі № 811/952/15 та пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
22. Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 11 серпня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
23. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 01 серпня 2011 року працює в органах прокуратури.
24. 18.12.2019 наказом прокурора області ОСОБА_1 призначений на посаду прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області на період відпустки для догляду за дитиною основного працівника до дня її фактичного виходу, звільнивши з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області.
25. 25.09.2019 набув чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі -Закон № 113-IX).
26. Позивач на підставі пункту 10 розділу ІІ Закону «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX звернувся до Генерального прокурора із заявою від 09 жовтня 2019 року про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
27. За результатами тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора згідно Додатку 3 до Протоколу № 1 від 03.03.2020 засідання Другової кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, ОСОБА_1 набрав 66 балів та був недопущений до наступного етапу тестування.
28. Результати вказаного тестування відображені у відомості про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора (в якій також відображений номер службового посвідчення позивача, логін позивача з підписом про отримання ним логіну, набраний ним бал), з якими під підпис ознайомлено позивача.
29. Позивач звернувся до голови Першої кадрової комісії з атестації прокурорів із заявою від 06.03.2020, в якій просив надати можливість перескласти іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з тим, що під час проходження іспиту відмічалась некоректна робота програмно-апаратного комплексу, на якому проводилось тестування. Крім того, просив надати роздруківку результатів його тестування.
30. Результати розгляду заяви позивача (як і чисельної кількості інших прокурорів) відображено в Протоколі № 5 засідання Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020, відповідно до яких у задоволенні такої заяви позивачу (як і чисельній кількості інших прокурорів) було відмовлено з посиланням на те, що під час проходження тестування прокурори не зверталися до представників кадрової комісії та робочої групи для фіксації технічної несправності комп`ютерної техніки чи програмно-апаратного комплексу у відповідних актах. Відтак скарги на технічну роботу системи є непідтвердженими. Згідно з даними системи тестування та відомостей про його результати тестування з боку заявників було завершено. Таким чином, підстави для повторного проходження прокурорами етапу тестування, передбачені у пункті 7 Порядку №221, відсутні.
31. 09 квітня 2020 року Кадровою комісією прийнято рішення № 214 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, в якому зазначено, що прокурор відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області на період відпустки для догляду за дитиною основного працівника до дня її фактичного виходу ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію, у зв`язку з чим він не допускається до проходження наступних етапів атестації.
32. 29.04.2020 прокурором Запорізької області видано наказ № 742к, в якому керуючись ст. 11 Закону України «Про прокуратуру», пп.2 п. 19 розділу ІІ «;Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», наказано звільнити ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Запорізької області, яку він займав, строково, на період відпустки для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку або до фактичного виходу основного працівника та з органів Прокуратури Запорізької області на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30 квітня 2020 року.
33. Не погоджуючись із рішеннями відповідачів, посилаючись на їх неправомірність та необґрунтованість, позивач звернувся до суду із цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
34. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
37. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.