ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 серпня 2022 року
м. Київ
справа №560/586/21
провадження № К/9901/30117/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Єресько Л. О.
секретаря судового засідання - Колечицької В. В.,
за участю:
позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Комуніцької Р. О.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань у місті Хмельницькому про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Територіального управління Державного бюро розслідувань у місті Хмельницькому на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2021 року, ухваленого у складі головуючого судді Салюка П. І., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Матохнюка Д. Б., суддів: Боровицького О. А., Шидловського В. Б.
І. Суть спору
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державного бюро розслідувань у місті Хмельницькому (далі також - ТУ ДБР у м. Хмельницькому), в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ ТУ ДБР у м. Хмельницькому за підписом директора ОСОБА_2 від 22 грудня 2020 року № 143/ос (зі змінами, внесеними наказом від 28 грудня 2020 року №152/ос) "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. поновити позивача на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення ТУ ДБР у м. Хмельницькому або на рівнозначній посаді;
1.3. стягнути з ТУ ДБР у м. Хмельницькому на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 29 грудня 2020 року до моменту фактичного поновлення на посаді;
1.4. звернути до негайного виконання рішення суду про поновлення на посаді та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. В мотивування позову зазначає, що звільнення є незаконним та таким, що не узгоджується із чинним законодавством, за відсутності пропозиції про рівнозначну посаду.
Стверджує про відсутність підстав щодо звільнення у зв`язку зі скороченням посади внаслідок зміни структури та штатного розпису, оскільки чисельна кількість працівників територіального управління фактично зменшена не була.
Вважаючи наказ про звільнення позивача з займаної посади протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 09 жовтня 2018 року наказом ТУ ДБР у м. Хмельницькому № 05-о/с ОСОБА_1 призначена на посаду головного спеціаліста сектору матеріально-технічного забезпечення як така, що пройшла за конкурсом, з випробувальним терміном 6 місяців.
4. Згідно з наказом ТУ ДБР у м. Хмельницькому від 16 квітня 2019 року № 19-о/с позивача призначено на посаду завідувача сектору матеріально-технічного забезпечення. Разом з цим відповідно до наказу відповідача від 16 квітня 2019 року № 18-о/с ОСОБА_1 присвоєно 6 (шостий) ранг державного службовця.
5. 20 листопада 2020 року позивача ознайомлено з попередженням про наступне вивільнення, в якому зазначено, що: "У зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження змін до структури та штатного розпису Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, відповідно до наказів Державного бюро розслідувань від 15 жовтня 2020 року № 518 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь", від 20 жовтня 2020 року № 200 ДСК "Про затвердження змін до штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому", від 20 жовтня 2020 року № 78-о/с; "Про попередження працівник 110-в" попереджаємо Вас про наступне звільнення з посади завідувача сектору матеріально-технічного забезпечення Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, яку Ви обіймаєте, що відбудеться не раніше ніж через 30 календарних днів з моменту вручення цього попередження. Вас буде звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з виплатою згідно з частиною четвертою цієї статті вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат".
6. Наказом ТУ ДБР у м. Хмельницькому за підписом директора ОСОБА_2 від 22 грудня 2020 року № 143-о/с, зі змінами, внесеними наказом від 28 грудня 2020 року № 152-о/с, ОСОБА_1 звільнено із займаної посади завідувача сектору матеріально-технічного забезпечення ТУ ДБР у м. Хмельницькому з 28 грудня 2020 року на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та штатної чисельності і змін до штатного розпису ТУ ДБР у м. Хмельницькому, з припиненням державної служби.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ директора ТУ ДБР у м. Хмельницькому від 22 грудня 2020 року № 143-о/с, зі змінами внесеними наказом від 28 грудня 2020 року №152-о/с).
Поновлено ОСОБА_1 на посаді завідувача сектором матеріально-технічного забезпечення ТУ ДБР у м. Хмельницькому або на рівнозначній посаді у ТУ ДБР у м. Хмельницькому.
Стягнуто з відповідача на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 28 грудня 2020 року по 09 березня 2021 року в сумі 95330,48 гривень.
Допущено до негайного виконання поновлення на посаді ОСОБА_1 та виплату заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць.
У решті позову - відмовлено.
8. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що фактичного скорочення посади, яку обіймала позивач, не відбулося, оскільки цю посаду лише формально перейменували, у зв`язку з чим позивачем 21 грудня 2020 року була подана заява про переведення на вакантну посаду начальника відділу матеріально-технічного забезпечення ТУ ДБР у м. Хмельницькому, проте листом директора ТУ ДБР у м. Хмельницькому від 05 січня 2021 року позивача повідомлено про те, що позивач мала можливість прийняти участь у конкурсі.
Разом з цим суд першої інстанції звернув увагу на те, що у положеннях Закону України "Про державну службу" (у редакції, чинній станом на дату звільнення позивача з посади) відсутній обов`язок роботодавця запропонувати іншу рівноцінну посаду державної служби. При цьому зміни у частину третю статті 87 Закону України "Про державну службу" внесені Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14 січня 2020 року № 440-ІХ, були прийняті та набрали чинності після того, як позивач була призначена на посаду державної служби. Судом зазначено, що застосування вказаної норми суперечить засадам, закріпленим в Конституції України щодо недопустимості звуження прав, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов висновку, що вказана норма має застосовуватися до державних службовців, які вступили на державну службу після набрання нею законної сили, та немає зворотної дії в часі, оскільки погіршує становище працівників.
Проаналізувавши спірні правовідносини в призмі законодавства про працю, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав щодо звільнення позивача у зв`язку зі скороченням посади внаслідок зміни структури та штатного розпису. Таким чином, скасовуючи наказ про звільнення, суд виходив з того, що відповідачем не доведено правомірності застосування до ОСОБА_1 пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" та порушення процедури звільнення із займаної посади.
9. Таку позицію Хмельницького окружного адміністративного суду підтримав і Сьомий апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.
IV. Касаційне оскарження
10. Представник відповідача подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автор касаційної скарги посилається на невідповідність рішень судів попередніх інстанцій висновкам Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20, від 11 лютого 2021 року у справі № 813/4523/17, а також постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/36/20 та від 20 травня 2020 року у справі № 800/133/15.
Також скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» (у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ), частини четвертої статті 40 та частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (у редакції після внесення змін Законом України «Про внесення змін до КЗпП України» від 12 грудня 2019 року № 378-ІХ), статей 9, 12, 14, 14-3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (в редакції після внесення змін Законом України від 03 грудня 2019 року № 305-ІХ).
11. Верховний Суд ухвалою від 11 жовтня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою ТУ ДБР у м. Хмельницькому на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
12. Позивач подала відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
16. Державне бюро розслідувань відповідно до статті 1 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
17. Згідно з частиною першою статті 14 вказаного Закону до працівників Державного бюро розслідувань належать особи рядового і начальницького складу, державні службовці та особи, які уклали трудовий договір (контракт) із Державним бюро розслідувань.
За приписами частини другої статті 14 цього ж Закону служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України.
18. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 889-VIII).
19. Згідно з частинами другою, третьою статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
20. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
21. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
22. Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
23. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
VI. Позиція Верховного Суду
24. Як встановлено судами, на підставі наказу ТУ ДБР у м. Хмельницькому від 16 квітня 2019 року № 19-о/с ОСОБА_1 призначено на посаду завідувача сектору матеріально-технічного забезпечення.
25. В подальшому 20 листопада 2020 року позивача попереджено про зміни організаційно-штатної структури Держаного бюро розслідувань та скорочення посади, яку вона обіймає, про що свідчить особистий підпис останньої на бланку ознайомлення з попередженням.
26. Предметом спору у справі, що розглядається, є звільнення позивача із займаної посади відповідно до пункту 1 частини першої, частини п`ятої 87 Закону № 889-VIII у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури та штатної чисельності і змін до штатного розпису зміни структури та штатного розпису ТУ ДБР у м. Хмельницькому, з припиненням державної служби.
27. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
28. Згідно з частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (в редакції до набрання чинності Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначалась законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалось лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
29. Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема, відповідно до положень статті 83 Закону № 889-VIII (у редакції, що діє з 25 вересня 2019 року) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).