ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 серпня 2022 року
м. Київ
справа №640/18913/20
адміністративне провадження №К/9901/28263/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь-С» до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь-С» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шейко Т.І. від 19.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Оксененка О.М. від 24.06.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Промінь-С» (далі також ТОВ «Промінь-С», Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі також ГУ Держпродспоживслужби, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення від 26.06.2020 №18 про застосування до позивача адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування регульованих цін в сумі 34000,00 грн. (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2. В обґрунтуванні вимог позовної заяви Товариство посилалося на те, що позивачем не створювались перешкоди для виконання покладених на посадових осіб відповідача функцій шляхом ненадання документів (інформації), необхідних для здійснення позапланової перевірки, а тому оскаржуване рішення, на його думку, є протиправним та таким, що підлягає скасуванню судом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.02.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2021, у задоволенні позову відмовлено.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач та його посадові особи наділені повноваженнями щодо проведення позапланової перевірки позивача на підставі звернення фізичної особи, в ході якої мають право витребувати від нього інформацію, необхідну для проведення такої перевірки.
5. Водночас, суди попередніх інстанцій відзначали, що пунктом 4 частини першої статті 20 Закону України від 21.06.2012 №5007-VI «Про ціни і ціноутворення» встановлено, що до суб`єктів господарювання застосовуються адміністративно-господарські санкції за невиконання приписів уповноважених органів або створення перешкод для виконання покладених на них функцій - штраф у розмірі 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
6. Суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи цей спір, враховували, що відповідно до встановлених у справі обставин, суб`єкту господарюванню було вручено направлення на проведення перевірки разом із копію звернення громадянки ОСОБА_1 , у яких містилась інформація про предмет перевірки (щодо правомірності застосування тарифів постачання та розподілу електроенергії за конкретно визначеною адресою: АДРЕСА_1 та за визначений період - березень 2020 року), однак Товариство, незважаючи на наявність неодноразових вимог контролюючого органу про надання документів, які стосувались питань, що належало з`ясувати у ході контрольного заходу, не надало жодної документально зафіксованої інформації про нарахування послуг з постачання та розподілу електричної енергії споживачу ОСОБА_1 за вищевказаними адресою та періодом надання послуг з постачання електроенергії.
7. При цьому, суди попередніх інстанцій установили, що суб`єкт господарювання скористався правом на надання пояснень з приводу нарахувань за електричну енергію, надавши при цьому, документи та матеріали по іншій адресі та за інший період.
8. Судами враховано, що матеріали справи не містять належних та допустимих доказів про виконання Товариством вимог відповідача про надання документів (інформації), необхідних для проведення перевірки, у визначені ГУ Держпродспоживслужби строки.
9. Апеляційний суд відхилив посилання позивача на необізнаність про перелік питань, які мали бути досліджені під час перевірки, що слугувало підставою для не надання відповідних документів, оскільки позивач з 03.06.2020 був належним чином повідомлений про предмет заходу, зазначений у направленні, а також про перелік питань, які мали бути досліджені під час проведення позапланової перевірки.
10. З огляду на викладене, колегія суддів апеляційного суду погодилась з висновком суду попередньої інстанції про те, що надаючи відповідь на запит Головного управління, без надання відповідних документів, довідок, відомостей та матеріалів з питань, визначених у запиті та направленні, позивач створив перешкоди посадовим особам органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, у виконанні покладених на них обов`язків, що стало правомірною підставою для прийняття оскаржуваного у цій справі рішення.
11. Твердження Товариства щодо протиправності наказу про проведення позапланового заходу (перевірки) ТОВ «Промінь-С» та, відповідно, проведення на підставі даного наказу будь-яких позапланових заходів, колегія суддів апеляційного суду не прийняла до уваги, оскільки, по-перше, такий наказ не є предметом оскарження у межах даної справи, а по-друге, вказані обставини позивачем не були покладені в обґрунтування позовної заяви, що в силу приписів частини п`ятої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких підстав позову, які не були заявлені в суді першої інстанції.
12. За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів апеляційного суду погодилась з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення цього позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у квітні 2020 року до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів надійшло звернення громадянки ОСОБА_1 , власниці квартири АДРЕСА_1 щодо перевірки правомірності нарахування ТОВ «Промінь-С» плати за електроенергію за березень 2020 року за тарифом, встановленим не для населення, а також за єдиним тарифом без розподілу оплати за спожиті до 100 КВт та понад 100 кВт.
15. Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, листом №16.2-6/2/6256 від 17.04.2020, надіслала до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві, зокрема, звернення ОСОБА_1 , та зобов`язала перевірити наведені у ньому факти та вжити заходи впливу відповідно до вимог законодавства, у разі виявлення порушень.
16. Зважаючи на вищевикладене, наказом №2691 від 01.06.2020 Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві призначено проведення позапланового заходу (перевірки) ТОВ «Промінь-С» у термін з 02.06.2020 по 16.06.2020 щодо дотримання вимог порядку застосування тарифів на послуги з постачання та розподілу електричної енергії з питань, викладених у зверненні громадянки ОСОБА_1 .
17. На підставі вказаного наказу видано направлення №1926 від 01.06.2020 на проведення позапланового заходу (перевірки) ТОВ «Промінь-С» з 02.06.2020 по 16.06.2020.
18. Запитом про надання інформації (вх. №113 від 03.06.2020) позивача зобов`язано до 12:00 год. 04.06.2020 надати для перевірки такі документи:
1) установчі документи та внесені належним чином зміни до них: свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи або виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців; статут/засновницький договір/установчий акт/положення, який діє упродовж звітного періоду; довідку про внесення юридичної особи до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України;
2) підтвердження наявності ліцензії на ведення господарської діяльності: оригінал ліцензії, у разі відсутності ліцензії - довідку про прийняття заяви про переоформлення ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності або прийняття заяви про видачу дубліката ліцензії; копію ліцензії - в разі наявності у підприємства філій або інших відокремлених підрозділів, де відповідний ліцензіат буде провадити зазначений у ліцензії вид господарської діяльності, у разі відсутності копії ліцензії - довідка про прийняття заяви про переоформлення або видачу копії ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності; інші первинні бухгалтерські документи, банківські виписки, пов`язані з застосуванням державних регульованих цін (тарифів);
3) документальне підтвердження наявності у суб`єкта господарювання інженерних мереж які перебувають у його власності чи користуванні: документ, що підтверджує право власності або користування цілісним майновим комплексом; державний акт на право постійного користування або на право власності на землю; технічний проект на розміщення інженерних мереж, споруд та устаткування;
4) додатково: договір з електроенергопостачальною організацією; договір з водопостачальною організацією; рахунки про сплату за отриману електричну енергію; рахунки про сплату за послугу централізованого водопостачання та централізованого водовідведення; протоколи зборів мешканців щодо повідомлення (про погодження) плати за надання послуги з постачання та розподілу електричної енергії, послуги централізованого водопостачання та централізованого водовідведення; протоколи зборів мешканців щодо визнання ТОВ «Промінь-С» управляючою будинком; інформацію про оприлюднення повідомлення про зміну тарифів; данні про нарахування споживач вартості отриманих послуг з постачання та розподілу електричної енергії; данні про нарахування споживачам вартості отриманих послуг централізованого водопостачання та централізованого водовідведення; копію наказу про призначення на посаду керівника суб`єкта господарювання; копію наказу про призначення; посадової особи відповідальної на підприємстві за формуванням, встановленням та застосуванням цін (тарифів) та/або її посадову інструкцію; копії паспорта (інформацію про особисті паспортні данні): 1, 2, 11 сторінка та відмітку про реєстрацію (керівника, головного бухгалтера, відповідальної за ціноутворення посадової особи).
Перелік документів не є вичерпним.
19. Документи запропоновано направити в електронному вигляді на відповідну адресу електронної пошти, вказану відповідачем.
20. У зв`язку із ненаданням позивачем станом на 10.06.2020 перелічених вище документів, керівнику ТОВ «Промінь-С» направлено запит №2 (вх. №119 від 11.06.2020) про надання у строк до 11:00 год. 11.06.2020 вищевказаної інформації згідно з переліком, який є аналогічним тому, що вказаний в попередньому запиті.
21. Отримання вказаних запитів 03.06.2020 та 11.06.2020 відповідно позивачем не заперечується.
22. Листом №81 від 12.06.2020 ТОВ «Промінь-С» повідомило відповідача про отримання значної кількості направлень Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про здійснення позапланових заходів (перевірки) щодо ТОВ «Промінь-С», які проводяться за зверненнями низки громадян, співвласників будинків АДРЕСА_2, з питань аналогічних тим, що порушені у зверненні громадянки ОСОБА_1 .
23. У зазначеному вище листі товариство виклало свої заперечення з приводу поставлених у зверненнях питань та зазначило, що усі звинувачення, що містяться в цих зверненнях є безпідставними та необґрунтованими. Також позивач надав відповідачу копію виписки з ЄДРПОУ щодо ТОВ «Промінь-С»; виписку із статуту ТОВ «Промінь-С» 2019; копію акту №33 від 30.04.2020; копію виписки із програми щодо розрахунку за квітень 2020 по АДРЕСА_2; копію рахунку №200402СР_3В,15_1 на сплату житлово-комунальних послуг за квітень 2020; копію паспорту директора ТОВ «Промінь-С» ст.1-3, 4-5, 12-13.
24. 16.06.2020 Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві складено акт б/н про створення перешкод посадовій особі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін у проведенні перевірки, яким зокрема, встановлено порушення позивачем вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
25. Водночас, посадовими особами відповідача складено акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін ТОВ «Промінь-С» №2691-10 від 16.06.2020, яким також установлено порушення позивачем статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» шляхом ненадання документів (інформації) необхідних для здійснення позапланової перевірки, за що передбачена відповідальність, визначена пунктом 4 частини першої статті 20 Закону України «Про ціни і ціноутворення» у розмірі 2000 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.
26. Примірники вказаних актів направлені відповідачем засобами поштового зв`язку на адресу позивача, що підтверджується наданими ним доказами, отримання яких позивач не заперечував.
27. Рішенням Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві №18 від 26.06.2020 про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування регульованих цін до Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь-С» за порушення вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до позивача застосовано штраф у розмірі 34 000,00 грн.
28. 06.07.2020 ТОВ «Промінь-С» викладено заперечення №96, зокрема, на акт перевірки №2691-10 від 16.06.2020, та заперечення №97 на без номерні акти відповідача від 16.06.2020.
29. 17.07.2020 позивачу вручено рішення Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві №18 від 26.06.2020 про застосування адміністративно-господарських санкцій.
30. Вважаючи таке рішення відповідача протиправним позивач звернувся до суду з цим позовом
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
31. У касаційній скарзі підставами касаційного оскарження скаржник зазначає підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої та пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
32. Вказані підстави Товариство обґрунтовує тим, що Верховний Суд не сформував правовий висновок щодо порядку оформлення письмового звернення громадянином у формі електронного звернення, у тому числі, які саме реквізити воно має містити.
33. На думку скаржника, правовий висновок з приводу порядку оформлення письмового звернення громадянином у формі електронного звернення дозволить унормувати та стандартизувати діяльність контролюючих органів з приводу законності призначення позапланових перевірок на підставі звернень фізичної особи (фізичних осіб), оформлених у вигляді електронного звернення, а також позбавить можливості органи державної влади та місцевого самоврядування не відповідати чи відмовляти в наданні відповіді на письмове звернення громадянина у формі електронного звернення з мотивів невідповідності оформлення такого звернення вимогам Закону України «Про звернення громадян».
34. Скаржник також вказує, що ця справа має для нього виняткове значення, оскільки його сорок разів притягнуто за одне і теж діяння - створення перешкод для виконання покладених функцій на посадових осіб Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві шляхом ненадання документів (інформації) необхідної для здійснення позапланової перевірки. ТОВ «Промінь-С» притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 34000,00 гривень, що становить суму у розмірі 1360000 гривень, за одне і те ж діяння - створення перешкод для виконання покладених функцій на посадових осіб Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві шляхом ненадання документів (інформації) необхідної для здійснення позапланової перевірки.
35. Окрім цього позивач наголошує, що справа має для нього особливе значення, оскільки правові висновки Верховного Суду безпосередньо вплинуть і на вирішення тотожних спорів, зокрема, у справах: №640/18817/20, №640/18909/20, №640/18805/20, №640/19103/20, №640/19107/20, №640/18920/20 - провадження за якими відкрито Верховним Судом, №640/19098/20, №640/19097/20, №640/19091/20, №640/18921/20, №640/19111/20, №640/19117/20, №640/18813/20, №640/18918/20, №640/19104/20, №640/18818/20, №640/18916/20, №640/18914/20, №640/18911/20, №640/18908/20, №640/19119/20, №640/18809/20, №640/18812/20, №640/18912/20, №640/19110/20, №640/19113/20, №640/19093/20, №640/19095/20, №640/19101/20, №640/19121/20, №640/18910/20, №640/18915/20, №640/19115/20, №640/18815/20, №640/18811/20, №640/18919/20, №640/18807/20, №640/18808/20, №640/18820/20, які перебувають у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва та Шостого апеляційного адміністративного суду.
36. Як підставу касаційного оскарження Товариство зазначає й пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, яку обґрунтовує тим, що суди попередніх інстанцій при оцінці доказів не звернули належну увагу щодо підстав призначення позапланової перевірки та дотримання процедури контролюючим органом під час призначення позапланової перевірки, зокрема, зверненню гр. ОСОБА_1 .
37. Крім того, позивач стверджує, що у порушення частини четвертої статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу окремо, зокрема, запитам №1, №2, підписаних головним спеціалістом ГУ Держспоживслужби в м. Києві, погодженню Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів від 17.04.2020 за №16.2-6/2/6256, наказу від 01.06.2020 за №2691 та направлення на проведення заходу від 01.06.2020 за №1926, не з`ясували: 1) чи перевірка за зверненням гр. ОСОБА_1 здійснювалась за одних і тих же питань, що і в зверненнях інших громадян, викладених у запитах №1, №2, погоджені Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів; 2) чому фактично позапланова перевірка була призначена за зверненням гр. ОСОБА_1 окремо від перевірки з подібних питань інших громадян.
38. Товариство зазначає і про те, що судами попередніх інстанцій, на його переконання, не враховано норми частини другої статті 19 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 18 Закону України «Про ціни та ціноутворення», абзацу п`ятого частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про звернення громадян» в частині вимог до форми та порядку подання електронного звернення громадян.
39. У відзиві на касаційну скаргу відповідач звертає увагу на те, що позивач, звертаючись до суду першої інстанції з цією позовною заявою, обґрунтовував свої вимоги іншими підставами позову, аніж ті, які вказані у касаційній скарзі.
40. Зокрема, як стверджує ГУ Держпродспоживслужби, питання невідповідності звернення гр. ОСОБА_1 вимогам Закону України «Про звернення громадян», позивач у суді першої інстанції як підставу позову не заявляв.
41. Також, на переконання відповідача, у суді першої інстанції позивачем не було заявлено позовних вимог щодо визнання протиправними дій Головного управління при розгляді звернення гр. ОСОБА_1 .
42. Тобто, на думку відповідача, позивач взагалі не обґрунтовував свою позовну заяву наступними твердженнями, які викладає в касаційній скарзі:
щодо недотримання порядку оформлення звернення гр. ОСОБА_1 та законності призначення позапланової перевірки на підставі цього звернення;
щодо того, що перевірка за зверненням гр. ОСОБА_1 здійснювалася з одних і тих же питань, що і в зверненнях інших громадян, викладених в запитах №1 та №2, і стосовно того, що позапланова перевірка за зверненням гр. ОСОБА_1 була призначена окремо;
щодо недотримання контролюючим органом процедури призначення позапланової перевірки, передбаченої Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;
щодо того, що звернення гр. ОСОБА_1 є електронним зверненням та не містить обов`язкові реквізити.
43. Враховуючи, що позивачем у відповідності до вимог частини першої статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України не було подано до суду першої інстанції заяви про зміну підстави позову, а позовна заява не містить вищезазначені обґрунтування, то, на думку відповідача, такі обставини викладені в касаційній скарзі не підлягають розгляду судом у даному провадженні, як такі, що не були заявлені суду першої інстанції відповідно до вимог цього Кодексу.
44. Відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій вирішили цей спір у відповідності до закону та згідно з фактичними обставинами справи, якими встановлено, що інспекторами відповідача з 03.06.2020 по 16.06.2020 здійснювалися неодноразові виїзди на адресу позивача та їх було допущено на перевірку, але, разом із тим, створено перешкоди для виконання Головним управлінням своїх функцій шляхом не надання документів (інформації) необхідної для здійснення позапланової перевірки. Тобто, згідно з позицією відповідача, ТОВ «ПРОМІНЬ-С» не дало можливість Головному управлінню виконати перевірку дотримання вимог порядку застосування тарифів на послуги з постачання та розподілу електричної енергії з питань, викладених у зверненні гр. ОСОБА_1 , зокрема, можливість встановити статус суб`єкта господарювання як учасника ринку електричної енергії, підстави та характер правовідносин із іншими учасниками ринку правовідносин та споживачами послуг.
45. ГУ Держпродспоживслужби не погоджується з висновком Товариства про те, що у спірних правовідносинах проводилися сорок перевірок з одних і тих же підстав та питань. Відповідач вважає, що такий висновок ґрунтується на помилковому трактуванні норм законодавства.
46. Згідно з наведеними у відзиві аргументами з цього приводу, однією з підстав для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
47. Відповідач вказує, що з аналізу норм законодавства, якими регламентовано спірні правовідносини, можна дійти до висновку, що підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) є звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам.
48. Отже, кожне звернення фізичної особи є підставою для проведення контролюючим органом заходу державного нагляду (контролю) у суб`єкта господарювання на дотримання ним вимог законодавства.
49. У межах спірних правовідносин, як наголошує відповідач, мало місце індивідуальне звернення гр. ОСОБА_1 як споживача послуг з постачання електричної енергії, тобто мова не йшла про колективне звернення громадян, а у кожному окремому випадку подане було індивідуальне звернення громадянина в різні проміжки часу та по різним адресам, серед яких було і вищевказане звернення.
50. Відповідач наголошує. що інших перевірок за зверненням гр. ОСОБА_1 на предмет дотримання вимог законодавства щодо порядку застосування тарифів на послуги з постачання та розподілу електричної енергії при наданні ТОВ «ПРОМІНЬ-С» цих послуг вказаній особі не призначалося і не проводилося, тобто не може йти мова про «повторні позапланові заходи за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведення позапланового заходу державного контролю», тож подібні заяви з боку позивача є необґрунтованими та не відповідають фактичним обставинам справи.
51. За наведеного, відповідач вважає правильною надану судами попередніх інстанцій оцінку обставинам, які безпосередньо стосуються вчинення правопорушення, за яке позивача притягнуто до відповідальності, і висновки судів про наявність ознак такого правопорушення. При цьому, на переконання відповідача, позивач у касаційній скарзі жодним чином не спростовує вищевказані доводи суду, та не зазначає підстав з яких вказані доводи могли би вважатися недоведеними.