Постанова
Іменем України
21 липня 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/384/21
Провадження № 11-8заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі
головуючої судді Рогач Л. І.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
за участю
секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
позивачки ОСОБА_1,
представника відповідача - Ізвєкова К. В.,
розглянула у судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивачка) до Вищої ради правосуддя (далі - відповідач, ВРП) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ВРП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року, ухвалене колегією суддів у складіКоваленко Н. В., Стародуба О. П., Кравчука В. М., Єзерова А. А. та Чиркіна С.М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. 15 вересня 2021 року позивачка відвідала сторінку ВРП на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і звернула увагу, що відповідач оприлюднив інформацію щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами ВРП (далі - інформація щодо авторозподілу) лише за період з 28 травня до 6 серпня 2021 року. Вважала, що з дати відвідування вказаної вебсторінки дізналася про порушення права на доступ до інформації, гарантованого Законом України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI).
2. 24 вересня 2021 року позивачка поскаржилася до суду на те, що відповідач не оприлюднив повний набір інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року (дати початку роботи ВРП) до 27 травня 2021 року включно, як цього вимагає принцип "відкритість за замовчуванням". Просила визнати протиправним неоприлюднення відповідачем інформації щодо авторозподілу за вказаний період і зобов`язати це зробити.
3. Суд першої інстанції вважав позов обґрунтованим і задовольнив його. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи апеляційну скаргу відповідача, з`ясувала, з якого часу ВРП мала оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті інформацію щодо авторозподілу. Вирішила, що з 22 квітня 2021 року.
(2) Короткий зміст позовної заяви
4. 24 вересня 2021 року позивачка звернулася до суду з позовною заявою, у якій просила:
4.1. Визнати протиправним неоприлюднення відповідачем інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року, як цього вимагає принцип відкритості за замовчуванням.
4.2. Зобов`язати відповідача оприлюднити інформацію щодо авторозподілу у форматі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і вебсайті ВРП, як цього вимагає принцип відкритості за замовчуванням.
5. Мотивувала позовну заяву з урахуванням заяви про усунення недоліків від 7 жовтня 2021 року (т. 1, а. с. 15) так:
5.1. З моменту початку роботи ВРП 12 січня 2017 року цей орган користується автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг, володіє протоколами такого розподілу, а тому має оприлюднювати інформацію з них як набір відкритих даних. Цей обов`язок відповідача випливає, зокрема, з Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Перелік наборів даних), що є додатком до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - постанова № 835) Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Положення про набори даних).
5.2. 15 вересня 2021 року позивачка відвідала сторінку ВРП на Єдиному державному вебпорталі відкритих данихі звернула увагу, що відповідач оприлюднив інформацію щодо авторозподілу лише за період з 28 травня до 6 серпня 2021 року. Оскільки на вебпорталі є інформація щодо авторозподілу не за весь період роботи ВРП, остання не дотримала принципу відкритості за замовчуванням. Зміст цього принципу полягає у забезпеченні оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI).
5.3. 18 вересня 2020 року Міністерство цифрової трансформації України (далі - Мінцифри) у листі № 1/11-2-Х-1447-20-1474-2020 (далі - лист Мінцифри) роз`яснило, що розпорядник інформації має забезпечити оприлюднення набору даних та всієї інформації, яка знаходиться в його володінні, відповідає визначенню публічної та стосується конкретного набору даних, безвідносно до часу включення відповідного набору даних до Переліку наборів даних.
5.4. Унаслідок порушення ВРП права позивачки на доступ до інформації щодо авторозподілу у формі відкритих даних за весь період роботи відповідача вона не може використовувати цю інформацію для своїх досліджень, створення аналітичних інструментів і моніторингу діяльності ВРП.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6. 16 грудня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким з огляду на принцип відкритості за замовчуванням позовні вимоги задовольнив: визнав протиправним неоприлюднення ВРП інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року; зобов`язав ВРП оприлюднити інформацію щодо авторозподілу у форматі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та вебсайті ВРП. Мотивував рішення так:
6.1. Принцип відкритості за замовчуванням передбачає, що розпорядники мають оприлюднювати всю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває у їхньому володінні, крім інформації, яка за законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом № 2939-VI.
6.2. У законодавстві немає жодних інших обмежень обсягу оприлюднення інформації - наборів даних у формі відкритих даних - за критеріями часу їхнього створення (документування) або часу виникнення обов`язку з їх оприлюднення.
6.3. Відповідач не оприлюднив і регулярно не оновлював публічну інформацію у формі відкритих даних щодо авторозподілу на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своєму вебсайті з дати початку діяльності цього органу (з 12 січня 2017 року) до 28 травня 2021 року.
6.4. Позивачка має право самостійно обирати спосіб реалізації наявного у неї права на доступ до публічної інформації у формі відкритих даних, зокрема шляхом ознайомлення з цією інформацією і її отримання через Єдиний державний вебпортал відкритих даних або через вебсайт розпорядника інформації.
(4) Короткий зміст вимог апеляційної скарги
7. 13 січня 2022 року відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року скасувати й ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
8. Відповідач мотивував апеляційну скаргу так:
8.1. На виконання вимог постанови КМ України "Про внесення змін до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 року № 835 і від 30 листопада 2016 року № 867" від 3 березня 2021 року № 407 (далі - постанова № 407) ВРП з 28 травня 2021 року завантажила у повному обсязі набір відкритих даних інформації щодо авторозподілу й оновлює відповідну інформацію на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на офіційному вебсайті ВРП у розділі Реєстр автоматизованого розподілу матеріалів.
8.2. ВРП не зобов`язана оприлюднювати інформацію щодо авторозподілу у формі відкритих даних за період з 12 січня 2017 року до 27 травня 2021 року ані на підставі постанови № 407, ані на підставі постанови № 835, якою КМ України затвердив Положення про набори даних.
8.3. Мінцифри не надавало відповідачеві офіційного роз`яснення щодо застосування принципу відкритості за замовчуванням.
8.4. ВРП забезпечує доступ до інформації у формі відкритих даних шляхом надання такої інформації за запитами. Тому не заслуговують на увагу доводи, що ВРП унеможливлює реалізацію позивачкою права на доступ до інформації щодо авторозподілу.
9. Під час судового засідання представник відповідача підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги. Зокрема пояснив, що ВРП мала почати оприлюднювати інформацію щодо авторозподілу з 28 травня 2021 року, тобто з останнього дня місячного строку, встановленого для виконання цього обов`язку в абзаці другому пункту 4 Положення про набори даних у редакції підпункту 4 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867.
(2) Позиція позивачки
10. 14 березня 2022 року позивачка подала відзив (т. 2, а. с. 127-128). Просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги. Аргументувала так:
10.1. Згідно з Положенням про набори даних розпорядник має оприлюднити всю наявну у нього інформацію незалежно від часу її створення. Мінцифри підтримує саме таке тлумачення.
10.2. Вказане Положення передбачає не просто відкритість інформації про набори даних, а її відкритість "за замовчуванням". Це означає, що набори даних охоплюють інформацію безвідносно до часу її включення до Переліку наборів даних.
10.3. ВРП могла звернутись до Мінцифри за роз`ясненням, якби мала сумніви щодо виконання приписів законодавства про відкриті дані. Відповідач зазначив, що не знав про роз`яснення Мінцифри. Він не оспорює, що воно є офіційним, і що його мають застосовувати всі розпорядники.
11. Під час судового засідання позивачка підтримала наведені вище доводи. Додатково пояснила, що вона вважає лист Мінцифри офіційним роз`ясненням того, як мають діяти розпорядники інформації, виконуючи обов`язок з оприлюднення визначених наборів даних у формі відкритих даних. Крім того, зазначила, що принцип відкритості за замовчуванням поширюється на всіх розпорядників, які мають оприлюднити публічну інформацію у формі відкритих даних за весь період діяльності (незалежно від кількості років), якщо така інформація є у володінні цих розпорядників.
(3) Рух апеляційної скарги
12. 24 січня 2022 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про відкриття апеляційного провадження, а 7 лютого 2022 року - про призначення справи до апеляційного розгляду в судовому засіданні на 3 березня 2022 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів сторін і висновків суду першої інстанції
(1.1) З якого часу ВРП мала оприлюднити у формі відкритих даних інформацію щодо авторозподілу?
13. Позивачка стверджувала, що принцип відкритості за замовчуванням, внесений у Положення про набори даних згідно з постановою № 407, зумовив виникнення у відповідача обов`язку оприлюднити у формі відкритих даних інформацію щодо авторозподілу за весь період роботи ВРП, тобто незалежно від того, скільки часу минуло з моменту створення відповідного набору даних. Суд першої інстанції з цим погодився. На його думку, у законодавстві нема обмежень часу, за який розпорядник інформації має оприлюднити цей набір даних у формі відкритих даних. Тоді як ВРП вважала, що за період з 12 січня 2017 року до 27 травня 2021 року включно вона не зобов`язана оприлюднити інформацію про авторозподіл у формі відкритих даних.
14. Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами сторін лише частково, бо до 28 квітня 2021 року інформація щодо авторозподілу не входила до Переліку наборів даних. А станом на вказану дату у ВРП з огляду на приписи частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 15 Закону № 2939-VI виник обов`язок оприлюднити у формі відкритих даних не тільки інформацію щодо авторозподілу, створену, починаючи з цього дня, але й створену, починаючи з 22 квітня 2021 року, тобто за 5 робочих днів до набрання чинності постановою № 407.
15. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір (частина друга статті 34 Конституції України).
16. Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів (абзац перший частини першої статті 5 Закону України "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII)).
17. Основними принципами інформаційних відносин є, зокрема, гарантованість права на інформацію, відкритість, доступність інформації, свобода обміну нею (абзаци перший - третій частини першої статті 2 Закону № 2657-XII).
18. Основними напрямами державної інформаційної політики є: забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; створення умов для формування в Україні інформаційного суспільства; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб`єктів владних повноважень; створення інформаційних систем і мереж інформації, розвиток електронного урядування; постійне оновлення, збагачення та зберігання національних інформаційних ресурсів (абзаци перший - шостий частини першої статті 3 Закону № 2657-XII).
19. Право на інформацію забезпечується, зокрема, створенням механізму реалізації права на інформацію, створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів (абзаци другий і третій частини першої статті 6 Закону № 2657-XII).
20. Закон № 2939-VI визначив порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
21. Публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання (абзац перший частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI). Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга статті 10-1 Закону № 2939-VI).
22. Позивачка звернулася до суду, бо відсутність на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на вебсайті відповідача інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року перешкоджає проведенню досліджень, створенню аналітичних інструментів і моніторингу діяльності ВРП.
23. Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом (пункти 1 і 2 частини першої статті 4 Закону № 2939-VI).
24. Суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є, зокрема, запитувачі та розпорядники інформації (пункти 1 і 2 частини першої статті 12 Закону № 2939-VI). ВРП згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов`язаної з виконанням повноважень цього органу.
25. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати й оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
26. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
27. Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; 2) надання інформації за запитами на інформацію (стаття 5 Закону № 2939-VI).
28. Розпорядники інформації зобов`язані: оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункти 1 і 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
29. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах (абзац другий частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI).
30. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частина друга статті 20 Закону № 2657-XII).Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (частина друга статті 1 Закону Закон № 2939-VI).
31. У цих приписах закріплений принцип відкритості інформації. Елементом цього принципу, який стосується обов`язку розпорядника інформації з оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних, є принцип "відкритість за замовчуванням", викладений у пункті 1 Положення про набори даних у редакції підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867. Проте ні принцип відкритості інформації, ні принцип її відкритості за замовчуванням не вказують на ті набори даних, які розпорядник публічної інформації має оприлюднювати у формі відкритих даних, а також на період часу у минулому, за який він має здійснити таке оприлюднення.
32. Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються КМ України. При цьому до такого переліку КМ України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом (абзац перший частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI).
33. 21 жовтня 2015 року КМ України прийняв постанову № 835, якою затвердив Положення про набори даних. Додатком до нього є Перелік наборів даних. Ця постанова набрала чинності 24 жовтня 2015 року. Її пункт 2 у первинній редакції передбачав, що розпорядники інформації, визначені Законом № 2939-VI, мали забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних вебсайтах наборів даних згідно з указаним Положенням.
34. 17 квітня 2019 року КМ України прийняв постанову "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відкритих даних" № 409 (далі - постанова № 409). Вона набрала чинності 5 червня 2019 року. Згідно з підпунктом 1 пункту 1 затверджених цією постановою Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, пункт 2 постанови № 835 КМ України виклав у новій редакції: розпорядники інформації, визначені Законом № 2939-VI, мали забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних вебсайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою, а також забезпечити надання інформації, необхідної для проведення оцінки стану оприлюднення та оновлення відкритих даних відповідно до затвердженого постановою № 409 Порядку щорічної оцінки стану оприлюднення та оновлення відкритих даних розпорядниками інформації на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.