ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2022 року
м. Київ
справа №240/16949/20
адміністративне провадження №К/9901/48479/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Скорик» до Житомирської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Скорик» на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Попової О.Г. від 05.07.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шидловського В.Б., Боровицького О.А., Матохнюка Д.Б. від 23.11.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2020 року Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Скорик» (далі також ОСББ «Скорик», позивач) звернулося з позовом до Житомирської міської ради (далі також Міськрада, відповідач), треті особи: ОСОБА_1 , Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Житомирської міської ради №1851 «Про надання суб`єктам земельних відносин дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині п. 5 Додатку 3 до вказаного рішення, яким Житомирській міській об`єднаній територіальної громаді в особі Житомирської міської ради надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою формування земельної ділянки пл. 0,07 га за адресою АДРЕСА_1 із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (03.07) (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що вказане у спірному рішенні цільове призначення суперечить Генеральному плану м. Житомира. Крім того, на думку позивача, призначення земельної ділянки за кодом класифікації 03.07 як вказано у рішенні є цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. Тобто іншим цільовим призначенням, ніж вказано у рішенні.
3. Позивач вважав, що зазначення цільового призначення ділянки 03.07 свідчить про дійсні наміри відповідача сформувати ділянку для будівництва та обслуговування торгівлі та продати її.
4. Позивач зазначав, що ОСББ «Скорик» розташоване по АДРЕСА_2 й користується 1376 кв.м прибудинкової території, що призначені для утримання та обслуговування вказаного будинку. Цю територію перекриває земельна ділянка, яка планується для відведення за оспорюваним рішенням.
5. Позивач з огляду на вищезазначене стверджував, що оскаржуване рішення є неправомірним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 05.07.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване судове рішення, яким вирішено питання надання відповідачем суб`єктам земельних відносин дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, в даному випадку, відноситься до виключної компетенції Житомирської міської ради, та не створює для позивачів обов`язків чи правових наслідків за результатами його прийняття.
8. У оскаржуваному рішенні суду першої інстанції зазначено, що як вбачається з матеріалів справи станом на момент прийняття оскаржуваного рішення спірна земельна ділянка не перебували у власності або користуванні фізичних чи юридичних осіб.
9. Також, як зауважено у оскаржуваних судових рішеннях, у суду відсутні докази користування позивачем земельною ділянкою, яка планується для відведення за оспорюваним рішенням (м. Житомир, пров. Скорульського, 6а у м. Житомирі) як прибудинкової території, що призначена для утримання та обслуговування будинку по АДРЕСА_2 .
10. Суди попередніх інстанцій відхилили посилання позивача на рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради від 27.08.1954, яке стосується будинку розташованого за адресою АДРЕСА_3 , оскільки суду не надано жодного правовстановлюючого документу на земельну ділянку за адресою АДРЕСА_1 , а докази про прийняття будь-яких рішень про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення спірної земельної ділянки ОСББ «Скорик» - відсутні.
11. Суди попередніх інстанцій констатували, що у правовідносинах, що є предметом цієї адміністративної справи, у позивача відсутнє суб`єктивне право, яке б було прямо порушене оскаржуваним рішенням. Позивач не був і не є учасником правовідносин, що склалися у процедурі прийняття оскаржуваного рішення.
12. Окрім цього, за висновками судів попередніх інстанцій, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним. У даному випадку ще не здійснюється передача (надання) позивачу у власність земельної ділянки, а відбувається лише перша стадія земельно-правової процедури, що полягає в отриманні дозволу на розробку проекту землеустрою відносно спірної земельної ділянки. В свою чергу, позивач не позбавлений можливості звернутись до органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з відповідним клопотанням щодо передачі спірної земельної ділянки у користування (власність), що передбачено статтями 118, 122, 123 Земельним кодексом України.
13. Суд не вбачав підстав для скасування спірного рішення Житомирської міської ради на підставі вимог особи, якої прямо це рішення не стосується, і яка не приймала участі у правовідносинах, пов`язаних з розробкою та прийняттям вказаного рішення.
14. Таким чином, на переконання судів попередніх інстанцій, позивачем не обґрунтовано, як оскаржуване рішення Житомирської міської ради порушує його права та охоронювані законом інтереси.
15. Суди також відхили доводи позивача стосовно неналежного оприлюднення проєкту спірного рішення відповідачем, оскільки матеріалами справи підтверджено, що процедуру оприлюднення, передбачену частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Житомирською міською радою дотримано.
16. Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість заявлених позивачем позовних вимог та відсутності підстав для їх задоволення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
17. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення цього позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Скорик» зареєстроване як юридична особа 28.12.2017, код 41839348, місцезнаходження: АДРЕСА_2.
19. 18.02.2020 на офіційному веб-сайті Житомирської міської ради був оприлюднений проект рішення «Про надання суб`єктам земельних відносин дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» з подальшим внесенням правок у додаток до рішення.
20. 03.04.2020 Житомирською міською радою прийнято рішення №1851 «Про надання суб`єктам земельних відносин дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», згідно з яким надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земель комунальної власності Житомирської міської об`єднаної територіальної громади в особі Житомирської міської ради з метою формування земельних ділянок для подальшого оформлення права користування земельними ділянками згідно додатку.
21. Згідно пункту 5 Додатку 3 до вказаного вище рішення Житомирській міській об`єднаній територіальної громаді в особі Житомирської міської ради надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою формування земельної ділянки пл. 0,07 га за адресою АДРЕСА_1 із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (03.07).
22. Не погодившись із даним рішення відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. Згідно з аргументами касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, позивач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання права у подібних правовідносинах.
24. Таку підставу касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень позивач мотивує тим, що спірна земельна ділянка знаходиться в історичній охоронній зоні, що виключає можливість як зміни ландшафту, так і проведення будівельних робіт. На ділянці розташовані комунікації та зелені насадження. Зазначення цільового призначення ділянки 03.07 свідчить про наміри відповідача сформувати ділянку для будівництва та обслуговування та подальшого її продажу. Рішення приймалось без участі та думки Фонду соціального страхування стосовно того, що формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 буде заважати під`їзду до будівлі Фонду; не враховано, що на земельній ділянці знаходиться бомбосховище та вхід до нього, яке, у разі надзвичайних подій, використовуватиметься мешканцями цього будинку.
25. Скаржник вважає, що потребують вирішення питання:
«Чи вважається оприлюдненим рішення органу місцевого самоврядування, якщо оприлюднюються його загальні знеособлені положення, а додатки в частині суб`єктів, адреса, надання згоди або відмови у наданні згоди, конкретних обставин по яким планується прийняття рішення не оприлюднюється? Якщо рішення передбачало два додатки, а було розглянуто та проголосовано чотири, чи може вважатися оприлюдненим та прийнятим із додержанням вимог закону?».
Чи може бути законним рішення, якщо депутати проголосували проти, а у рішенні змінено результати голосування та зазначено, що депутати проголосували за рішення?
Чи може бути законним рішення, якщо зазначені у рішенні результати розгляду та голосування суперечать відеозапису пленарного засідання та спростовуються ним?».
26. Відзивів на касаційну скаргу не надходило, однак їх відсутність згідно з приписами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
27. Вирішуючи цей спір, суд першої інстанції застосував такі норми матеріального права.
28. Стаття 38 Земельного кодексу України. Земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території державної або комунальної власності, надаються в постійне користування підприємствам, установам і організаціям, які здійснюють управління цими будинками.
29. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм (стаття 39 Земельного кодексу України).
30. Стаття 42 Земельного кодексу України. Земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території державної або комунальної власності, надаються в постійне користування підприємствам, установам і організаціям, які здійснюють управління цими будинками. Розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначаються на підставі відповідної землевпорядної документації.
31. Пункт «а» частини першої статті 81 Земельного кодексу України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами.
32. Підпункт «а» частини другої статті 83 Земельного кодексу України. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
33. Частина перша, третьої статті 116 Земельного кодексу України. Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
34. Частини перша - третя статті 128 Земельного кодексу України. Продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
35. Частина перша статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
36. Пункт 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
37. Частина п`ята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
38. Стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
39. Частина третя статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
40. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
41. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
42. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
43. Так, згідно з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеною у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18, системний аналіз норм статей 22, 116, 118 Земельного кодексу України дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання зацікавленою особою клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання зацікавленою особою погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
44. Отже, отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або у користування є лише першою стадією у процедурі вирішення питання про передачу земельної ділянки зацікавленій особі.
45. Надання дозволу на розробку проєкту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц.
46. Окрім цього, згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 29.09.2020 у справі №688/2908/16-ц (провадження № 14-28цс20) у дозволі на виготовлення проекту землеустрою визначається лише приблизна площа земельної ділянки та орієнтовне місцезнаходження (наприклад, земельний масив, у межах якого вона буде знаходитись). Конкретизується ж земельна ділянка у проекті землеустрою. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки включає інформацію щодо меж земельної ділянки та інформацію, важливу для визначення можливості використання земельної ділянки у той чи інший спосіб, зокрема перелік обмежень у використанні земельних ділянок (меж охоронних зон (наприклад, біля ліній електропередач), зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель); матеріали погодження проєкту землеустрою тощо (стаття 50 Закону України «Про землеустрій»). Отже, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки означає дозвіл власника земельної ділянки здійснити певні дії на землі власника, аби мати змогу в подальшому точно визначити предмет оренди. Отже, цей дозвіл наділяє заінтересовану особу повноваженням ідентифікувати на землі власника земельну ділянку, яку ця особа бажає отримати в оренду в майбутньому.