ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Британчука В. В., Гриціва М. І., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 07 липня 2022 року у справі № 160/2743/21 (провадження № 11-432заі21) за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі -ВРУ) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.
1. У лютому та серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом і заявою про уточнення позовних вимог до ВРУ, у яких просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ під час перевірки та розгляду звернення позивача від 20 січня 2021 року, яка полягала в тому, що:
- всупереч статті 19 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) йому відмовили в проханні бути запрошеним на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу, і таким чином протиправно обмежили передбачене статтею 18 Закону № 393/96-ВР право бути присутнім та брати безпосередню участь у розгляді його скарги, особисто викладати аргументи особі, що перевіряє заяву чи скаргу;
- незважаючи на вимоги цієї самої статті про об`єктивну та всебічну перевірку звернень громадян, його звернення повно, об`єктивно та всебічно не перевірялося;
- зобов`язати ВРУ провести об`єктивну та всебічну перевірку звернення ОСОБА_1 від 20 січня 2021 року та реалізувати гарантовані статтею 18 Закону № 393/96-ВР його законні права: особисто викладати аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданої скарги та бути присутнім під час розгляду скарги через запрошення його на засідання відповідного органу, що розглядатиме його скаргу, або іншим способом забезпечити реалізацію заявлених ним ( ОСОБА_1 ) законних прав.
Прохання мотивував тим, що 20 січня 2021 року він письмово звернувся зі скаргою до Голови ВРУ на рішення, дії та бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради Україниз прав людини (далі - Уповноважений) та його представників, які, на думку автора звернення, полягали в тому, що, попри вимоги статті 18 Закону № 393/96-ВР про правогромадянина під час розгляду заяви (скарги) особисто викладати аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданої заяви чи скарг, бути присутнім при розгляді заяви чи скарги, відповідач проігнорував ці законні вимоги та умисно локалізував його участь у розгляді звернення від 20 січня 2021 року, що призвело до необ`єктивного розгляду скарги і мало наслідком порушення зазначених вище прав.
ВРУ до розгляду звернення поставилася формально, не провела належним чином його перевірку, не вникала у зміст жодного з питань, порушених у зверненні від 20 січня 2021 року, а лише обмежилася наданням довідки формального змісту, яка не містить результатів перевірки та розгляду звернення. Її відповідь у листі від 04 лютого 2021 року № 04-25/17-32537 про адресування звернення до органу, який не має компетенції на розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність Уповноваженого, є необґрунтованою, оскільки нічим не підтверджується і не відповідає положенням статті 22 Закону України від 04 квітня 1995 року № 116/95-ВР "Про комітети Верховної Ради України" (далі - Закон № 116/95-ВР).
На підтвердження правильності своєї позиції ОСОБА_1 просив використати висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в постановах від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17, від 22 квітня 2020 року у справі № 826/13116/16, від 02 липня 2020 року у справі № 361/4237/17, та окремо відносно застосування норм статті 19 Закону № 393/96-ВР (про межі здійснення органами публічної влади своїх повноважень) - висновки цього Суду в постановах від 31 січня 2019 року (справа № 826/12287/16), від 19 серпня 2021 року (справа № 464/7343/17).
2. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - КАС ВС; Суд) рішенням від 06 вересня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнив частково. Визнав протиправною бездіяльність ВРУ стосовно перевірки та розгляду його звернення від 20 січня 2021 року № 1254М-3-01.2021/17999; зобов`язав відповідача повторно розглянути це звернення відповідно до вимог Конституції України та Закону № 393/96-ВР з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині цього рішення. У решті позову відмовив.
Суд виходив з того, що право громадянина особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви, бути присутнім при розгляді заяви чи скарги забезпечується обов`язком на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу. Проте відповідач не виконав передбачений статтею 18 Закону № 393/96-ВР обов`язок запросити позивача на розгляд та вирішення його скарги від 20 січня 2021 року в його присутності і тим самим порушив ці права позивача.
Відповідач не довів належними та допустимими доказами правомірність відмови позивачу в реалізації його права бути присутнім під час розгляду його звернення від 20 січня 2021 року. Не міститься жодного обґрунтування відмови позивачу бути присутнім при розгляді скарги й листа відповідача від 04 лютого 2021 року № 04-25/17-32537, хоча відповідно до пункту 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суб`єкти владних повноважень повинні приймати рішення обґрунтовано, озираючись на всі обставини, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
За рішенням Суду, ефективним способом захисту порушених прав позивача є визнання протиправною бездіяльності ВРУ стосовно перевірки та розгляду звернення ОСОБА_1 від 20 січня 2021 року № 1254М-3-01.2021/17999 та зобов`язання відповідача повторно розглянути звернення позивача відповідно до вимог Конституції України та Закону № 393/96-ВР з урахуванням висновків цього рішення.
КАС ВС вирішив також, що юридичне оцінювання змісту відповіді ВРУ в листі від 04 лютого 2021 року № 04-25/17-32537 буде передчасним, оскільки застосований у цій справі спосіб захисту порушеного права позивачем у вигляді зобов`язання відповідача повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 20 січня 2021 року, може негативно вплинути на реалізацію передбаченого статтею 18 Закону № 393/96-ВР суб`єктивного права останнього особисто викласти аргументи особі, що перевірятиме заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви. З огляду на це Суд відмовив у задоволенні позову в частині вимог визнати, що ВРУ об`єктивно та всебічно не перевірила звернення позивача від 20 січня 2021 року під час його розгляду і тим самим допустила протиправну бездіяльність.
3. ВРУ не примирилася з рішенням суду першої інстанції і подала апеляційну скаргу з проханням його скасувати через порушення норм матеріального та процесуального права.
ВРУ вважає оскаржене рішення безпідставним та необґрунтованим, бо поза увагою суду залишилися факти, які спростовували доводи позивача.
ВРУ переконує, що відповідь від 04 лютого 2021 року № 06-25/17-32537 за підписом голови Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин (далі - Комітет) з роз`ясненням щодо порушених позивачем питань у його зверненні від 20 січня 2021 року свідчить про розгляд такого звернення в розумінні Закону № 393/96-ВР, оскільки його розгляд (як результат діяльності суб`єкта, якому адресовані звернення) відповідає статті 15 цього Закону.
Підсумовуючи, ВРУ просила скасувати рішення КАС ВС від 06 вересня 2021 року та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 у повному обсязі.
4. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 07 липня 2022 року апеляційну скаргу ВРУ задовольнила частково. Рішення КАС ВС від 06 вересня 2021 року скасувала, а провадження у справі закрила.
Велика Палата погодилася з обставинами справи, які встановив Суд, про те, що 20 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Голови ВРУ зі скаргою на протиправні дії, бездіяльність та рішення Уповноваженого та його представників, яку після реєстрації в Апараті ВРУ 25 січня 2021 року за № 1254М-3-01.2021/17999 передали для розгляду до Комітету ВРУ. У скарзі позивач просив всебічно та об`єктивно провести перевірку її доводів; у разі скерування звернення для розгляду до іншого органу повідомлення про це надіслати на його електронну пошту. На підставі статті 18 Закону № 393/96-ВР просив: надати можливість особисто викласти свої аргументи особі, яка буде розглядати скаргу; розглянути скаргу в його присутності; про запрошення на розгляд звістити завчасно повідомленням на його електронну адресу; поновити його права; повідомити, які його права є поновленими; дослідити факти порушення Уповноваженим присяги; письмову відповідь з результатами розгляду звернення та прийнятим рішенням надіслати на електронну адресу.
Суд установив також, що листом від 04 лютого 2021 року № 04-25/17-32537 Комітет ВРУ повідомив ОСОБА_1 про результати розгляду його звернення [не першого, подібного] і нагадав про листи Комітету ВРУ від 16 січня 2020 року № 04-25/17-80(10914), від 14 квітня 2020 року № 04-25/17-445(67968) та від 27 травня 2020 року № 04-25/17-492(73592) позивачу з відповідями та роз`ясненнями щодо порядку оскарження дій чи бездіяльності Уповноваженого. У листі Комітет ВРУ повідомив також, що не є органом, до якого оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність Уповноваженого, роз`яснив позивачу про статус Уповноваженого та порядок його звільнення з посади.
5. У контексті встановлених обставин на підставі положень частини другої статті 19, статей 40, 55 Конституції України, частин першої та четвертої статті 3, частини першої статті 5, статті 15 Закону № 393/96-ВР, відповідно до частин першої, другої статті 2, частини першої статті 5 КАС України, в аспекті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року про право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення, Велика Палата виснувала, що Комітет ВРУ, коли надав позивачу відповідь листом від 04 лютого 2021 року № 04-25/17-32537, фактично повідомив останнього про розгляд його звернення від 20 січня 2021 року. У зв`язку із цим Велика Палата вирішила, що належним способом захисту порушеного, на думку позивача, права є не оскарження окремих дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень під час розгляду звернення (у цьому випадку незапрошення позивача на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; непроведення об`єктивної та всебічної перевірки звернення), а оскарження рішення цього суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами розгляду звернення (скарги).
Велика Палата зазначила далі, що після прийняття рішення суб`єктом владних повноважень за результатами розгляду звернення неправомірність окремих дій чи бездіяльності цього суб`єкта владних повноважень під час розгляду звернення не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправним рішення, прийнятого за наслідками розгляду звернення.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час розгляду звернення, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на обґрунтованість і законність прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення за результатами розгляду звернення.
З огляду на такі міркування Велика Палата визнала помилковим висновок суду першої інстанції про часткове задоволення заявлених у справі позовних вимог, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
З посиланням на пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, вважаючи дії / бездіяльність ВРУ в цій справі такими, що не можуть бути предметом судового оскарження окремо від рішення відповідача, прийнятого за результатами розгляду звернення (скарги) ОСОБА_1, Велика Палата скасувала рішення КАС ВС від 06 вересня 2021 року і закрила провадження у справі у зв`язку з неможливістю її розгляду за правилами адміністративного судочинства.
6. З постановою Великої Палати від 07 липня 2022 року не погоджуємося і керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
7. На нашу думку, у цій справі її обставини не давали підстав для закриття провадження в ній і водночас вимагали апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції по суті з ухваленням відповідного судового рішення, у якому мали б отримати правову оцінку й належне обґрунтування доводи цього спору.
Нагадаємо, що за частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.