ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., БританчукаВ. В., Григор`євої І. В., ГриціваМ. І., ЖелєзногоІ. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 червня 2022 року № 9901/310/21 (провадження № 11-476заі21) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови
Короткий виклад історії справи
28 липня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) про визнання протиправною та скасування Постанови ВРУ від 15 липня 2021 року № 1677-IX "Про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області" (далі - Постанова ВРУ № 1677-IX, спірна Постанова).
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 послався на відсутність підстав, визначених пунктом 2 частини першої статті 78 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), зокрема, для дострокового припинення повноважень Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області (далі - Карлівська міська рада) та призначення позачергових виборів, оскільки комісії міської ради працюють у штатному режимі, депутати скликають і проводять сесії, приймають відповідні рішення, натомість міський голова внаслідок своєї бездіяльності штучно блокує роботу міської ради, чим, на думку позивача, створює вигляд непрацюючої ради. Крім того, позивач послався на порушення Радою Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент), у частині включення до затвердженого порядку денного сесії додаткового питання про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради.
ОСОБА_1 зазначив, що він є депутатом Карлівської міської ради восьмого скликання, а призначення позачергових виборів порушує його право на участь у виборному органі (раді) протягом строку його повноважень, тому звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Короткий зміст установлених обставин
25 жовтня 2020 року на місцевих виборах до складу Карлівської міської ради обрано 26 депутатів, головою Карлівської міської ради обрано ОСОБА_2
7 липня 2021 року Карлівський міський голова Світлик П. М. звернувся до ВРУ з клопотанням № 06-21/2158, у якому просив невідкладно розглянути питання про дострокове припинення повноважень Карлівської міської ради восьмого скликання та призначити позачергові вибори на 31 жовтня 2021 року.
На обґрунтування цього клопотання ОСОБА_2 послався на те, що остання сесія Карлівської міської ради відбулася 12 березня 2021 року, після чого сесії міської ради не проводилися у зв`язку з відмовою групи депутатів брати участь у пленарних засіданнях та відсутністю необхідного кворуму. Відтак міська рада не розглядає питань, які віднесені до її відання та вирішення яких необхідне для забезпечення діяльності територіальної громади. На підтвердження зазначеного ОСОБА_2 надав матеріали на 52 аркушах.
14 липня 2021 року відбулося засідання Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (далі - Комітет), на якому було вирішено рекомендувати ВРУ призначити позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради на неділю 31 жовтня 2021 року.
Вказана пропозиція Комітету викладена у висновку від 14 липня 2021 року "Про призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради Полтавського району Полтавської області", яким також доручено народним депутатам України -членам Комітету розробити і внести на розгляд ВРУ проект однойменної постанови.
У цей же день народними депутатами України - членами Комітету розроблено і внесено на розгляд Ради проект Постанови ВРУ № 1677-IXразом з пояснювальною запискою до нього і поданням.
Зазначені документи зареєстровані в Апараті ВРУ 15 липня 2021 року.
На пленарному засіданні ВРУ 15 липня 2021 року головуючим було поставлено на голосування пропозицію про розгляд проекту Постанови ВРУ № 1677-IX ("за" - 298), після чого народні депутати України проголосували за розгляд цього питання за скороченою процедурою ("за" - 273) та прийняли проект зазначеної Постанови в цілому ("за" - 263).
Так, Постановою ВРУ № 1677-IX відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України та на підставі пункту 2 частини першої і частини четвертої статті 78 Закону № 280/97-ВР, частини першої статті 5, частини третьої статті 194, частини першої статті 195, статей 209, 210 Виборчого кодексу Українипризначено позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради на неділю 31 жовтня 2021 року.
Постанова ВРУ № 1677-IX набрала чинності з 20 липня 2021 року - у день її опублікування в газеті "Голос України".
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 19 жовтня 2021 року задовольнив позовні вимоги ОСОБА_1, визнав протиправною та скасував Постанову ВРУ № 1677-IX. При цьому суд дійшов висновку про те, що ВРУ порушено регламентну процедуру під час розгляду питання призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради до органу місцевого самоврядування.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ВРУ подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, неповне дослідження обставин у справі, порушила питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
На обґрунтування апеляційної скарги Рада зазначила, що ВРУ призначила позачергові вибори депутатів Карлівської міської ради в порядку парламентського контролю як міру конституційно-правової відповідальності міської ради у зв`язку з непроведенням нею сесій, що перешкоджає реалізації конституційних прав громадян та не забезпечує вчасного й ефективного прийняття рішень, необхідних територіальній громаді.
Також відповідач посилався на те, що спірна Постанова прийнята Радою в межах її повноважень, визначених пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України та в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 78 Закону № 280/97-ВР, за клопотанням Карлівського міського голови та з урахуванням висновку Комітету. Позачергове включення цього питання до порядку денного, за доводами відповідача, узгоджується з пунктом 4 частини четвертої статті 20 Регламенту, яким установлено таку процедуру для питань щодо здійснення парламентського контролю, розгляд яких є виключним правом ВРУ.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 16 червня 2022 року задовольнила апеляційну скаргу ВРУ, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2021 року скасувала та ухвалила нове рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов помилкового висновку про наявність правових підстав для визнання протиправною та скасування Постанови ВРУ № 1677-ІХ.
Зокрема, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав вважати, що спірну Постанову відповідач розглянув та прийняв з порушенням статей 96, 101, 112 Регламенту.
Велика Палата Верховного Суду не погодилась із висновком суду першої інстанції про те, що Комітет у зв`язку з "однобічним сприйняттям членами Комітету ситуації, яка склалася у Карлівській міській раді" прийняв необґрунтований висновок, натомість вказала, що Комітет констатував наявність передбачених пунктом 2 частини першої статті 78 Закону № 280/97-ВР підстав для призначення позачергових виборів депутатів Карлівської міської ради.
Підсумовуючи, колегія суддів Великої Палати Верховного Суду зазначила, що спірна Постанова є обґрунтованою, а ВРУ, приймаючи цей акт, діяла на підставі, в межах повноважень, у тому числі визначених пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України, та у спосіб, що передбачений Конституцією та Регламентом, з метою забезпечення своєчасного розгляду та прийняття цієї Постанови.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося з огляду на таке.
За приписами частини другої статті 2 КАСу справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, зокрема, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Рада.
У своїй діяльності ВРУ як орган державної влади зобов`язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Повноваження ВРУ, на чому неодноразово наголошував Конституційний Суд України (зокрема, в рішеннях від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009), визначаються виключно Конституцією України.
Згідно з пунктом 30 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
Основоположні принципи місцевого самоврядування закріплені в розділі XI Конституції України.
За змістом частини першої статті 140 Конституції Українимісцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституціїі законів України. Частиною третьою цієї статті передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Приписами частини першої статті 141 Конституції Україниобумовлено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Згідно зі статтею 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Питання відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема перед територіальними громадами, врегульовані Законом № 280/97-ВР, яким передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами, які у будь-який час можуть достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень (частини перша і друга статті 75).
Підстави і порядок дострокового припинення повноважень ради визначені у статті 78 Закону № 280/97-ВР.
Відповідно до частини першої статті 78 цього Законуповноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:
1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;
2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;
3) передбачених законами України "Про військово-цивільні адміністрації", "Про правовий режим воєнного стану".