ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 640/1892/20
адміністративне провадження № К/9901/16033/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Київській області, Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Київ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2020 року, прийняте у складі судді Григоровича П.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Грибан І.О. (головуючий), Ключковича В.Ю., Парінова А.Б.,
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Київській області, Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Київській області від 24.12.2019 № 2155/4 «Про звільнення ОСОБА_1 » в частині пунктів першого та другого такого наказу;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу з питань банкрутства Головного територіального управління юстиції у Київській області;
1.3. стягнути з Головного територіального управління юстиції у Київській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що за змістом положень ч.3 ст.87 Закону України «Про державну службу» процедура вивільнення державних службовців на підставі п.1 ч.1 цієї статті визначається законодавством про працю, а отже відповідачі були зобов`язані запропонувати позивачу іншу роботу у новоствореному органі.
3. Відповідачі позов не визнали та просили відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Позивач з 01.07.2013 був прийняти на службу до Головного територіального управління юстиції у Київській області на посаду старшого державного виконавця відділу державної виконавчої служби Добропільського міськрайонного управління юстиції. Станом на 22.07.2019 обіймав посаду заступника начальника відділу з питань банкрутства Головного територіального управління юстиції у Київській області.
5. Постановою Кабінету міністрів України від 09.10.2019 №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» ліквідовано Головне територіальне управління юстиції у Київській області та утворено Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ).
6. На виконання пункту 2 наказу Міністерства юстиції України від 16.10.2019 № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України», проведено державну реєстрацію Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) (код ЄДРПОУ 43315602), яке є правонаступником усіх прав та обов`язків Головного територіального управління юстиції у місті Києві, Головного територіального управління юстиції у Київській області, Головного територіального управління юстиції у Черкаській області, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870.
7. 25 жовтня 2020 року Головою ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції України у Київській області ознайомлено позивача з Попередженням про припинення державної служби на підставі п.1-1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області та про звільнення із займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.
8. До відома позивача, серед іншого, доведено, що з дня попередження по день фактичного звільнення ОСОБА_1 зобов`язаний виконувати свої службові обов`язки та дотримуватись трудової дисципліни.
9. Дії з попередження Головою ліквідаційної комісії Головного територіального управління юстиції України у Київській області позивача про наступне звільнення останнім не оскаржувались.
10. 24 грудня 2019 року ГТУЮ у Київській області винесено спірний наказ №2155/4 «Про звільнення ОСОБА_1 », за змістом якого звільнено позивача 26 грудня 2019 року з посади заступника начальника відділу з питань банкрутства ГТУЮ у Київській області відповідно до п.1-1 ч.1 ст.87 Закону України «Про державну службу» та ст.24 Закону України «Про відпустки».
11. Не погоджуючись з правомірністю і обґрунтованістю оскаржуваного наказу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 грудня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року позовні вимоги задоволено.
13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що фактично відбулася не ліквідація Головного територіального управління юстиції у Київській області, а його реорганізація в Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ), що не виключає, а передбачає обов`язок роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи, у тому числі й позивача.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м.Київ) звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення.
15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі за вказаною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
16. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 ЗУ «Про державну службу» при звільненні державного службовця з займаної посади у випадку ліквідації державного органу.
17. Скаржник наголосив, що Головне територіальне управління юстиції у Київській області було ліквідовано 12.03.2021 на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 «Про деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», відповідно до якої прийнято рішення ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції. Постанова Кабінету Міністрів України №870 є чинною і такою що не оскаржується, а тому є обов`язковою до виконання на всій території України. Разом з тим, вищевказаною постановою Кабінету Міністрів України прийнято рішення про утворення як юридичні особи публічного права Міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) - Головного територіального управління юстиції у Київській області, Головного територіального управління юстиції у м. Києві, Головного територіального управління юстиції у Черкаській області. При цьому, звертає увагу, що в результаті утворення Міжрегіональних управлінь деякі функції Головних територіальних управлінь юстиції надано Центральному міжрегіональному управлінню Міністерства юстиції (м. Київ) та наділено його значно ширшими повноваженнями, оскільки діяльність цього органу поширюється не лише на Київську область, як зокрема Головне територіальне управління юстиції у Київській області. Разом з тим, новостворений орган діє на підставі «Положення про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України», затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 № 1707/5. Крім того, основні завдання Головних територіальних управлінь юстиції, згідно з вказаними положеннями, відрізняються від основних завдань Міжрегіональних управлінь.
17.1. При цьому, відповідач зазначив, що до Закону України «Про державну службу» було внесено зміни Законом України від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законів України», які набрали чинності з 25.09.2019, які стосуються спрощення порядку звільнення, зокрема у зв`язку з ліквідацією державного органу (які діяли на момент попередження). Законодавець, приймаючи зміни до Закону України «Про державну службу», крім іншого передбачив, спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, про що йдеться у пояснювальній записці до відповідного законопроекту. Ліквідація державного органу як підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону, не містить будь яких додаткових умов припинення державної служби та є самостійною та достатньою підставою для її припинення.
17.2. Також скаржник звертає увагу, що судом визначено що ОСОБА_1 має бути поновлено на посаді в Головному територіальному управлінні юстиції у Київській області. Проте таке поновлення на роботі суперечить статті 235 КЗпП, якою передбачена можливість поновлення працівника лише на попередній роботі (а не на будь-якій іншій, тотожній, аналогічній, рівнозначній, тощо). Державний орган ліквідовано, і поновлення на посаді в державному органі в якому відсутні працівники, відсутній штатний розпис, та відсутній кошторис заробітної плати, є неможливим. Норми Закону України «Про державну службу» та КЗпП не передбачають «переважного права на зайняття посади» або «наслідування посади» у новоствореному та в будь-якому іншому органі.
18. Позивач подала відзив на касаційну скаргу, в якому просив оскаржувані судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
19. Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також -КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
23. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі також - Закон № 889-VIII).
24. Згідно частини першої - третьої статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
25. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ст. 1 Закону).
26. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
27. Закон України «Про державну службу» є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
28. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
29. Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
30. Оскільки стаття 87 цього Закону, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу про звільнення позивача не визначала порядок і процедуру припинення державної службу на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті (відповідні зміни були внесені Законом України від 14 січня 2020 р. № 440-IX), тому до спірних правовідносин, згідно приписів частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» підлягають застосованою положення Кодексу законів про працю України.
31. Статтею 40 КЗпП України передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках: 1) змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації.
32. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
33. Не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.
34. Частиною першою статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України) встановлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
35. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
36. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд керується таким.
38. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
39. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
40. Предметом розгляду в цій справі є правомірність звільнення позивача з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області на підставі п.1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області.
41. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі стало твердження позивача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" від 09 жовтня 2019 року №870.
42. За твердженням скаржника на момент звільнення позивача з посади діяла редакція вказаної статті, яка не передбачала посилання на застосування Кодексу законів про працю України при звільненні працівника.
43. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом №889-VIII у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також КЗпП України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.
44. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
45. Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.
46. Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.