ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 280/531/20
адміністративне провадження № К/9901/32234/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору з боку відповідача: Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року, прийняте у складі судді Лазаренка М.С. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Білак С.В. (головуючий), Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А.,
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору з боку відповідача: Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області, Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ «Про звільнення» №4151/к від 23.12.2019 Міністерства юстиції України з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області або перевести на рівнозначну посаду до державного органу, якому передаються повноваження та функції такого органу за правонаступництвом;
1.3. стягнути на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 грудня 2019 року до моменту фактичного поновлення на посаді або на рівнозначній посаді.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що звільнення позивача на підставі наказу «Про звільнення» №4151/к від 23.12.2019 є протиправним, оскільки підставою для звільнення зазначено ліквідацією ГТУЮ у Запорізькій області, проте фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація територіальних органів юстиції, а правонаступником ГТУЮ у Запорізькій області є новоутворена установа - Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), до якого перейшли обов`язки, що випливають з трудових правовідносин. Так, при звільненні позивача не були дотримані відповідні гарантії, передбачені трудовим законодавством, оскільки з моменту попередження про звільнення йому не було запропоновано вакантні посади, які б він міг обійняти відповідно до своєї кваліфікації, не враховано наявність у нього переважного права на залишення на роботі з урахуванням приписів КЗпП України.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом Міністерства юстиції України від 17 серпня 2017 року № 3196/к ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
5. Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №870 від 09.10.2019 року "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", пунктом 1 якої постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1, зокрема Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області та утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2 (п.2 Постанови).
6. До переліку міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції, що утворюються (Додаток 2) до Постанови №870 від 09.10.2019 року "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", включено Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
7. Пунктом 3 Постанови №870 установлено, що міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1, зокрема, Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області.
8. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) зареєстроване як юридична особа 29.10.2019 року. ГТУЮ у Запорізькій області з 18.10.2019 року по 21.01.2021 року перебувала у стані припинення юридичної особи.
9. Таким чином, з дня утворення Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до нього перейшли повноваження та функції, відповідача.
10. Постановою №870 визначено, що територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції.
11. Так, на виконання Постанови №870 наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2019 року №3173/5 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, згідно з переліком (додаток 1), зокрема ГТУЮ у Запорізькій області і утворені як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, згідно з переліком (додаток 2), зокрема Південно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
12. Даним наказом, також затверджено, список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції (п.4 Наказу №3173/5).
Головам ліквідаційних комісій головних територіальних управлінь юстиції наказано, зокрема: забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, про що повідомити Департамент персоналу Міністерства юстиції України до 01 листопада 2019 року; надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів Міністерства юстиції (п.п.7 та 8 п. 5 Наказу).
13. 24.10.2019 ОСОБА_1 було ознайомлено повідомленням про звільнення у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області та вивільнення працівників.
14. 24.12.2019 наказом №4151/к від 23.12.2019 Міністерства юстиції України ОСОБА_1 було звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області, відповідно до пункту 11 частини першої статті 87 Закону України Про державну службу у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
15. Не погоджуючись з правомірністю і обґрунтованістю оскаржуваного наказу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
16. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.
16.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України №4151/к від 23.12.2019 року «Про звільнення» ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
16.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області з 25 грудня 2019 року.
16.3. Зобов`язано Міністерство юстиції України нарахувати та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року, з урахуванням раніше виплачених сум під час звільнення.
16.4. В задоволенні іншої частині позовних вимог відмовлено.
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що ГТУЮ у Запорізькій області як юридична особа публічного права підлягала припиненню фактично не шляхом ліквідації, а шляхом реорганізації - злиття разом з ГТУЮ у Дніпропетровській області та ГТУЮ у Кіровоградській області у Південне-Східне міжрегіонгальне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), яке визначено правонаступником територіальних органів Мін`юсту, що припиняються, що не виключає, а передбачає обов`язок роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи, у тому числі й позивача.
18. 23 червня 2021 року постановою Третього апеляційного адміністративного суду рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року змінено в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, пункт чотири резолютивної частини рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.01.2021 викладено у наступній редакції: «Стягнути з бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року у сумі 261948,60рн.
18.1. В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року залишено без змін.
19. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками та мотивами суду першої інстанції про те, що фактично відбулася не ліквідація ГТУЮ у Запорізькій області, а його реорганізація в Південне-Східне міжрегіонгальне управління Міністерства юстиції (м. Дніпро). Разом з тим, реорганізація державного органу, яка супроводжувалася змінами в організації виробництва і праці, зумовлювала обов`язок відповідача як роботодавця відповідно до вимог частини 2 статті 40, статті 43, частин 2, 3 статті 49-2 КЗпП України одночасно з попередженням позивача про звільнення запропонувати йому іншу рівноцінну посаду державної служби або іншу роботу (посаду державної служби) у новоствореному державному органі, виконати вимоги щодо визначення працівників, що мають переважне право на залишення на роботі, та отримати згоду виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення, у разі якщо працівник є її членом. Проте ці вимоги при звільненні позивача відповідач не виконав. Також попередження позивача про наступне вивільнення, припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення не містить пропозиції позивачу про зайняття іншої вакантної посади. Крім того, відповідачем не надано суду будь-яких доказів на підтвердження пропозиції позивачу зайняти інші вакантні посади, які були наявними на момент попередження працівника про звільнення чи з`явилися протягом періоду з дня попередження до дня звільнення, а також існували безпосередньо станом на день звільнення, та які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації. За таких обставин суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що звільнення позивача відбулося без законної підстави та з порушенням передбаченого законом порядку, що свідчить про протиправність наказу Міністерства юстиції України №4151/к від 23.12.2019 року «Про звільнення» ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Запорізькій області.
20. Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції зобов`язав Міністерство юстиції України нарахувати та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року, з урахуванням раніше виплачених сум під час звільнення, в той час як повинен був стягнути з бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 грудня 2019 року по 25 січня 2021 року у сумі 261948,60рн., оскільки резолютивна частина рішення суду повинна бути чітка та конкретизована та в подальшому не повинна створювати перешкод щодо виконання такого рішення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
21. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Міністерства юстиції України звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.
21.1. Крім того, відповідач просить розглянути клопотання про передачу справи за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.01.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021 у справі № 280/531/20 на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду.
22. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі за вказаною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
23. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
24. Скаржник наголосив, що наразі Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області перебуває у стані ліквідації, тобто не припинене як юридична особа, що не позбавляє можливості залучення даного органу відповідачем за вимогою про стягнення середнього заробітку. Таким чином, з наведеного вбачається, що саме Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області є належним відповідачем стосовно вимоги ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу починаючи з 25.12.2019, а не Міністерство юстиції України як вказує позивач.
25. Уповноважена особа Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі
26. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить закрити касаційне провадження у справі №280/531/20 за касаційною скаргою Міністерства юстиції України, на підставі ст. 339 КАС України у зв`язку з тим, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
27. Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
28. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
31. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі також - Закон № 889-VIII).
32. Згідно частини першої - третьої статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
33. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ст. 1 Закону).
34. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
35. Закон України «Про державну службу» є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
36. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
37. Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
38. Оскільки стаття 87 цього Закону, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу про звільнення позивача не визначала порядок і процедуру припинення державної службу на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті (відповідні зміни були внесені Законом України від 14 січня 2020 р. № 440-IX), тому до спірних правовідносин, згідно приписів частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» підлягають застосованою положення Кодексу законів про працю України.
39. Статтею 40 КЗпП України передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках: 1) змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації.
40. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
41. Не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.
42. Частиною першою статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України) встановлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
43. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
44. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ