ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 540/1473/20
адміністративне провадження № К/9901/5035/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Херсонській області про скасування наказів про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, прийняте у складі судді Кисильової О.Й., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Скрипченка В.О. (головуючий), Косцової І.П., Осіпова Ю.В.,
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 05.05.2020 №1616/к, яким ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонської області 07.05.2020 відповідно до п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Херсонської області з припиненням державної служби;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 06.05.2020 №19/2 «Про оголошення наказу Міністерства юстиції України «Про звільнення від 05.05.2020 №1616/к»;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонської області з 07.05.2020.
1.4. стягнути з Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 07.05.2020 по день прийняття рішення суду у даній справі із розрахунку 723,81 грн за кожен робочий день вимушеного прогулу з вирахуванням обов`язкових до сплати податків та зборів.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що 30.06.2015 він був призначений на посаду заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області. Наказом Міністерства юстиції України від 28.10.2016 № 4998/к позивач звільнений із займаної посади. 30.01.2020 наказом Міністерства юстиції України № 458/к ОСОБА_1 поновлений на роботі на підставі рішення суду у справі № 821/1757/16 та цього ж дня позивача попередили про припинення державної служби на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу" № 117-1Х у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Херсонській області. Наказом Міністерства юстиції України від 05.05.2020 № 1616/к ОСОБА_1 звільнений із займаної посади відповідно до п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку із ліквідацією ГТУЮ у Херсонській області. Позивач вважає звільнення незаконним, оскільки згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворені згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідовані згідно з пунктом 1 постанови. Тобто, відбулась реорганізація територіальних органів юстиції. Тому, як стверджує позивач, відсутній факт ліквідації Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, а відтак і така підстава для звільнення позивача, як ліквідація Головного територіального управління юстиції у Херсонській області є протиправною. Також позивач відмітив, що за посадою він був начальником управління державної виконавчої служби, яке поширювало свою юрисдикцію на територію Херсонської області. Проте, структура органів державної виконавчої служби практично не зазнала змін. У структурі органів ДВС, управління ДВС ГТУЮ перетворились на відділи примусового виконання рішень управлінь забезпечення примусового виконання рішень, які підпорядковані відповідному міжрегіональному управлінню Міністерства юстиції та не втратили своїх функцій, а їх юрисдикція так і продовжує розповсюджуватись на територію Херсонської області. У свою чергу, підпорядковані відділи державної виконавчої служби на території області взагалі не змінили свою структуру, а по суті - змінили назву з урахуванням зміни їх підпорядкування, оскільки згідно із даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань припинення районних відділів ДВС не відбулось.
3. Відповідачі позов не визнали та просили відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом Міністерства юстиції України від 30.06.2015 № 2028/к ОСОБА_1 призначений на посаду заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області.
5. Наказом Міністерства юстиції України від 28.10.2016 № 4998/к ОСОБА_1 звільнений з посади заступника начальника управління Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області на підставі п. 7 ч. 2 ст. 65 Закону України "Про державну службу".
6. На виконання постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 12.05.2017 у справі № 821/1757/16 наказом від 30.01.2020 № 458/к ОСОБА_1 поновлений на посаді заступника начальника управління Головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області з 28.10.2016.
7. 30.01.2020 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 №870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", ОСОБА_1 попереджений про припинення державної служби на підставі п.1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Херсонській області та звільнення із займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.
8. 05.05.2020 наказом № 1614/к ОСОБА_1 з 30.06.2019 присвоєний черговий 4 ранг державного службовця в межах категорії "Б" посад державної служби.
9. Наказом Міністерства юстиції України від 05.05.2020 № 1616/к ОСОБА_1 звільнений з посади заступника начальника головного територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби - начальника управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Херсонській області з 07.05.2020 відповідно до п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Херсонській області з припиненням державної служби. Підстава: постанова Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції".
10. 06.05.2020 Головне територіальне управління юстиції у Херсонської області прийняло наказ № 19/2 "Про оголошення наказу Міністерства юстиції України "Про звільнення від 05.05.2020 № 1616/к".
11. Вважаючи незаконним звільнення з посади на підставі п.1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу", позивач звернувся до суду із даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року позовні вимоги задоволено.
13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у даному випадку відбулася реорганізація Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, а не ліквідація, оскільки повноваження ліквідованої установи перейшли до правонаступника, а не припинені взагалі.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, Міністерство юстиції України звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.
15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі за вказаною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
16. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, пов`язаних з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» від 09.10.2019 № 870 (далі - постанова КМУ №870) та внесених до Закону України «Про державну службу» №889-VIII (далі - Закон №889-УІП) та Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП) змін, пов`язаних із припиненням державної служби.
17. Скаржник наголосив, що на день попередження позивача про звільнення, та на день фактичного звільнення його із займаної посади (07.05.2020), діяла норма Закону №889-VIII, яка передбачала право, а не обов`язок суб`єкта призначення проводити переведення (призначення) державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу. Так, станом на час прийняття оскаржуваного наказу 06.05.2020 Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ абзац другий частини третьої статті 87 виключено, зокрема, виключено норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Натомість, були внесені відповідні зміни, зокрема, до статті 22 та 87 Закону №889- VIII, якими врегульовано питання звільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889- VIII. Судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду справи не було враховано, що, частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII (у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу Мін`юсту від 05.05.2020 №1616/к «Про звільнення») встановлено, що державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу. Отже, Законом №889-VIII (у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу Мін`юсту), який є спеціальним законом, що регулює статус державного службовця, встановлено саме право за рішенням суб`єкта призначення, а не його обов`язок щодо переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу. Тобто, в незалежності від того, відбулася реорганізація або ліквідація територіальних управлінь юстиції, переведення Позивача є правом суб`єкта призначення - Мін`юсту, а не його обов`язком.
17.1. При цьому, відповідач зазначив, що матеріали справи не містять жодного належного та допустимого доказу на підтвердження факту припинення Головного територіального управління юстиції у Херсонській області шляхом реорганізації, а не ліквідації. Відсутні будь-які сумніви у правомірності здійснення процедури ліквідації головних територіальних управлінь юстиції. Позивач у своєму позові не оскаржує постанову КМУ №870 або наказ Мін`юсту від 16.10.2019 №3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України». Отже, суди попередніх інстанцій, досліджуючи правомірність прийняття відповідних актів КМУ та Мін`юсту вийшли за межі своїх повноважень, адже предметом спору у вказаній справі є саме встановлення правомірності процедури звільнення ОСОБА_1 із займаної посади. Таким чином, приймаючи оспорюваний наказ, Міністерство юстиції України діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
17.2. Крім того, Міністерство юстиції України подано клопотання про передачу справи за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, прийняте у складі судді Кисильової О.Й., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року у справі № 540/14736/20 на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду.
18. Позивач подала відзив на касаційну скаргу, в якому просив оскаржувані судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
19. Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також -КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
23. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі також - Закон № 889-VIII).
24. Згідно частини першої - третьої статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
25. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ст. 1 Закону).
26. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
27. Закон України «Про державну службу» є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
28. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
29. Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
30. Оскільки стаття 87 цього Закону, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу про звільнення позивача не визначала порядок і процедуру припинення державної службу на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті (відповідні зміни були внесені Законом України від 14 січня 2020 р. № 440-IX), тому до спірних правовідносин, згідно приписів частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу» підлягають застосованою положення Кодексу законів про працю України.
31. Статтею 40 КЗпП України передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках: 1) змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації.
32. Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
33. Не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.
34. Частиною першою статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України) встановлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
35. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
36. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Оцінюючи за правилами статті 341 КАС України у межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, правильність застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин наведених положень у контексті установлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить із такого.
38. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі стало твердження Міністерства юстиції України про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" від 09 жовтня 2019 року №870.
39. За твердженням відповідача на момент звільнення позивача з посади діяла редакція вказаної статті, яка не передбачала посилання на застосування Кодексу законів про працю України при звільненні працівника.
40. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом №889-VIII у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також КЗпП України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.
41. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.