ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа №340/2569/20
адміністративне провадження № К/9901/24858/21 № К/9901/24544/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 340/2569/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кіровоградської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
за касаційними скаргами Кіровоградської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року, прийняте в складі судді Черниш О.А., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Коршуна А.О., суддів Панченко О.М., Чепурнова Д.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур (далі - Кадрова комісія) № 90 від 02.04.2020 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Кіровоградської області № 79-к від 29.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Кіровоградської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", з 30.04.2020;
- поновити позивача на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Кіровоградської області з 01.05.2020;
- стягнути з Прокуратури Кіровоградської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу та моральну шкоду в сумі 250 000 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що його було звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини 1 стати 51 Закону України "Про прокуратуру", однак підстав для видання спірного наказу, передбачених цією нормою, а саме реорганізація, ліквідація або скорочення штату Прокуратури Кіровоградської області, на час його звільнення не було. Натомість спірний наказ № 79-к від 29.04.2020 прийнятий на підставі рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації за результатами складання іспиту. Позивач наполягав на протиправності вказаного рішення Кадрової комісії як такого, що прийняте з порушенням вимог Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019, та без урахування його скарги від 27.03.2020, поданої ним до комісії, якою проводився іспит. Загалом зазначив, що накази Генерального прокурора, якими регламентовано порядок проходження прокурорами атестації та створено кадрові комісії, не відповідають вимогам законодавства, а застосована у ході тестування комп`ютерна програма містила помилкові та некоректні відповіді на запитання. Також позивач зазначає про те, що всупереч статті 49-2 КЗпП України його не було попереджено про можливе звільнення, а оскаржуваний наказ про звільнення виданий у період його непрацездатності, що суперечить вимогам частини 3 статті 40 КЗпП України.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії № 90 від 02 квітня 2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Кіровоградської області № 79-к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Кіровоградської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 квітня 2020 року.
Поновлено ОСОБА_1 в Кіровоградській обласній прокуратурі на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи з 01 травня 2020 року.
Стягнуто з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 01 травня 2020 року по 11 грудня 2020 року у розмірі 198418, 60 грн.
Стягнуто з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 у рахунок відшкодування шкоди 3000 грн.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення № 90 від 02.04.2020 про неуспішне проходження позивачем атестації є протиправним, оскільки воно ухвалене Кадровою комісією, як неуповноваженим органом, без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття, нерозсудливо та без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення. При проведенні атестації позивача не забезпечено вимоги закону щодо її прозорості.
5. Також судом було зазначено про те, що посилання в оскаржуваному наказі на п. 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру» як підставу для звільнення, з урахуванням пп. 2 п. 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", вказує на обов`язкову наявність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором та ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури. Судом першої інстанції враховано, що станом на день звільнення позивача ні реорганізація, ні ліквідація, ні скорочення штатів Прокуратури Кіровоградської області не відбулись.
6. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про неправомірність наказу про звільнення з органу прокуратури, наявність підстав для поновлення позивача та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, та шкоди.
7. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції погодився із рішенням суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог з тих підстав, що позивач зі своєї сторони вчинив дії з повідомлення комісії про поважність причини неможливості повноцінного проходження ним 05.03.2020 анонімного тестування, яке вплинуло на його результати, проте відповідними кадровими комісіями з атестації прокурорів регіональних прокуратур, скарга (заява) позивача про проведення повторного тестування, у зв`язку з поганим самопочуттям, не була розглянута.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
8. Не погоджуючись із рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Кіровоградська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Кіровоградська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора посилаються на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. В обґрунтування касаційної скарги Кіровоградська обласна прокуратура зазначає, що неправильне застосування норм матеріального права полягає у помилковому тлумаченні пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», розділу ІІ, пункту 6 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 № 221.
11. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, у зв`язку із неуспішним проходженням позивачем атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
12. Крім того, Кіровоградська обласна прокуратура посилається на те, що поновлюючи позивача на рівнозначній посаді, суди не врахували правовий висновок Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладений у інших справах, зокрема, у справі № 811/952/15.
13. Офісом Генерального прокурора зазначено про помилкове тлумачення норм матеріального права: пунктів 10, 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 розділу I Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
14. Офіс Генерального прокурора зазначає, що суди поновлюючи позивача в Кіровоградській обласній прокуратурі, не врахували правовий висновок Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладений у інших справах, зокрема, у справі № 811/952/15.
15. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 13, 15 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
ІV. Позиція інших учасників справи.
16. Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційні скарги не скористався.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
17. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 22 липня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року.
18. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 13 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року.
19. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку із неврахуванням правового висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 235 КЗпП України, викладеного у справі № 811/952/15, щодо поновлення позивача на рівнозначній посаді та пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
20. Ухвалою Верховного Суду від 03 серпня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 04 серпня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
21. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 17.08.1982 працював на різних посадах в органах прокуратури. З 28.07.2015 позивач займав посаду прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Кіровоградської області.
22. У жовтні 2019 року на підставі пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19.09.2019 позивач подав Генеральному прокурору заяву від 10.10.2019 про переведення його на посаду в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
23. З метою проведення атестації прокурорів регіональних прокуратур за наказами Генерального прокурора утворено дві кадрові комісії. Так, наказом № 77 від 07.02.2020 створено Першу кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур, наказом № 78 від 07.02.2020 створено Другу кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур.
24. Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур на засіданні, оформленому протоколом № 1 від 20.02.2020, сформовано графіки складання іспитів у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки на 2-5 березня 2020 року. Позивача включено до І групи прокурорів, які складають іспит 05.03.2020.
25. Вказаний графік оприлюднено на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора.
26. За результатами складеного іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувся згідно графіку 05.03.2020, ОСОБА_1 набрав 69 балів, що зафіксовано у відомості про результати тестування.
27. Другою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур на засіданні 05.03.2020 сформовано список осіб, які 5 березня 2020 року не пройшли іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши менше 70 балів. Позивача включено до цього списку у І групі.
28. Не погоджуючись з результатами іспиту, позивач 27.03.2020 подав голові Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур скаргу, в якій просив надати йому можливість повторно скласти іспит, посилаючись на те, що він є особою з інвалідністю третьої групи та страждає на гіпертонічну хворобу, тож під час складання іспиту погано себе почував, що і стало причиною недобору одного балу на першому етапі тестування.
29. На засіданні Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, оформленому протоколом № 4 від 02.04.2020, розглядалося питання щодо ухвалення рішень стосовно осіб, які за результатами тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набрали менше 70 балів, згідно з переліком, серед них - ОСОБА_1 .
30. За наслідками розгляду цього питання Другою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур ухвалено рішення № 90 від 02.04.2020 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.
31. На підставі вказаного рішення прокурор Кіровоградської області, керуючись статтею 11 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", прийняв наказ № 79-к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Кіровоградської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30.04.2020.
32. Не погоджуючись із рішеннями відповідачів, посилаючись на їх неправомірність та необґрунтованість, позивач звернувся до суду із цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
33. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
36. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.