ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа №480/3482/20
адміністративне провадження № К/9901/32345/21 К/9901/27676/21, № К/9901/28243/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 480/3482/20
за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,
за касаційними скаргами Харківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року, прийняте в складі головуючого судді Шаповала М.М., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Чалого І.С., суддів Ральченка І.М., Катунова В.В.,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Чалого І.С., суддів Ральченка І.М. , Катунова В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в подальшому уточненим, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора (далі - Кадрова комісія) № 85 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора від 02 квітня 2020 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області № 857к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Харківської області та з органів Прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 05 травня 2020 року;
- поновити ОСОБА_1 в Харківській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній (рівноцінній) посаді прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Харківської області з 06.05.2020;
- стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 06.05.2020 по 11.10.2020 в розмірі 108 108, 02 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що його звільнення є незаконним та вчиненим з порушенням його трудових прав. Незаконність звільнення, на думку позивача, полягає у тому, що оскаржуваний наказ про звільнення містив посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Норма, що міститься у вказаному пункті Закону, передбачає підставу звільнення прокурора з посади: реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, однак жодна з цих подій не мала місця. Позивач заперечував можливість застосування у випадку його звільнення підпункту 2 пункту 19 розділу "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-ІХ. Стверджував при цьому, що застосування норми, викладеної у вказаному пункті, було б можливим тільки за умови настання події, що передбачена в пункті 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру": реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Таким чином, позивач уважав, що його звільнення відбулося з порушенням Конституції України, Закону України "Про прокуратуру", Кодексу Законів про працю України та без дотримання будь-яких гарантій трудових прав працівника.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії № 85 від 02 квітня 2020 року про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Харківської області № 857-к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого в місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної Прокуратури Харківської області та з органів Прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 05 травня 2020 року; поновлено ОСОБА_1 в Харківській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній (рівноцінній) посаді прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого в місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної Прокуратури Харківської області та з органів Прокуратури Харківської області з 06 травня 2020 року; стягнуто з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 06 травня 2020 року по 27 жовтня 2020 року в загальній сумі 117 034,37 грн.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що посилання в оскаржуваному наказі на п. 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру» як підставу для звільнення, з урахуванням пп. 2 п. 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", вказує на обов`язкову наявність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором та ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури. Судом першої інстанції враховано, що позивач за висновком Кадрової комісії неуспішно пройшов атестацію, але станом на день звільнення ні реорганізація, ні ліквідація, ні скорочення штатів Прокуратури Харківської області не відбулись.
5. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про неправомірність наказу про звільнення та рішення Кадрової комісії, наявність підстав для поновлення позивача у Харківській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді, яку він займав до звільнення.
6. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року в частині задоволення позову щодо визнання протиправним та скасування рішення Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора № 85 від 02 квітня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та щодо поновлення ОСОБА_1 в Харківській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній (рівноцінній) посаді прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого в місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Харківської області та з органів Прокуратури Харківської області.
Прийнято в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково: поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого в місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Харківської області з 06 травня 2020 року.
В частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора № 85 від 02 квітня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора відмовлено.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
7. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Кадрової комісії № 2 не впливає на проходження позивачем публічної служби, а отже не порушує його прав. У зв`язку з цим суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для скасування рішення Кадрової комісії № 85 від 02.04.2020.
8. Стосовно правомірності оскаржуваного наказу про звільнення, то суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для його скасування.
9. Відтак суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що у повній мірі погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність безумовних підстав для поновлення позивача на роботі, але на посаді, з якої його було звільнено.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
10. Не погоджуючись із рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Харківська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
11. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Харківська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
12. Харківська обласна прокуратура, в обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження, у касаційній скарзі зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 13, 17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.
13. Офіс Генерального прокурора, обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 13, 15, 17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону № 113- ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
14. ОСОБА_1 , не погоджуючись із постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
15. У касаційній скарзі позивач посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
16. Скаржником зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року.
ІV. Короткий зміст відзивів
17. Представником позивача надано до суду відзив на касаційні скарги, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Харківської обласної прокуратури.
18. Офіс Генерального прокурора надав до суду відзив на касаційну скаргу позивача, в якому зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги та просить суд відмовити у її задоволенні.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
19. Ухвалами Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 07 жовтня 2021 року відкриті касаційні провадження за скаргами Офісу Генерального прокурора та Харківської обласної прокуратури на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
20. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 12 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
21. Ухвалою Верховного Суду від 03 серпня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 04 серпня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
22. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 безперервно працював в органах прокуратури України з 24.10.2012 на різних посадах. Остання займана посада - прокурор відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Харківської області.
23. 19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, який, окрім іншого, передбачав обов`язкове проходження атестації діючими працівниками органів прокуратури України.
24. 03.10.2019 Генеральним прокурором України винесено наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації. Цей Порядок встановив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом № 113-ІХ. Поряд з іншими нормами, Порядком № 221 було передбачено, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
25. 10.10.2019 позивач звернувся до Генерального прокурора зі заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
26. За результатом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап атестації), позивач набрав 67 балів, що є меншим прохідного балу для успішного складення іспиту і його не було допущено до наступного етапу атестації.
27. Рішенням Кадрової комісії № 85 від 02.04.2020, у зв`язку з набранням 67 балів, що є меншим прохідного балу для успішного складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, ОСОБА_1 не було допущено до проходження наступних етапів атестації та визнано таким що не успішно пройшов атестацію.
28. Наказом Прокуратури Харківської області від 30.04.2020 № 857к з посиланням на статтю 11 Закону України "Про прокуратуру", пункт 3, підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням злочинів у сфері службової діяльності, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Харківської області та з органів Прокуратури Харківської області на підставі 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 05.05.2020.
29. Позивач, уважаючи рішення Кадрової комісії "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" № 85 від 02.04.2020 та наказ Прокуратури Харківської області від 30.04.2020 №857к про звільнення протиправними, звернувся до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
30. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
32. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.