ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 120/4260/18-а
адміністративне провадження № К/9901/25664/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року (головуючий суддя: Курко О.П., судді: Біла Л.М., Гонтарук В.М.) у справі № 120/4260/18-а за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної служби Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування наказу, рішення
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
23 листопада 2018 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також відповідач-1 або Держгеокадастр), Кваліфікаційної служби Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі також відповідач-2), у якому просив суд:
визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу № 4 від 26 квітня 2018 року в частині внесення подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 за № 013784 від 27 липня 2017 року;
визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 78 від 21 травня 2018 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 013784 від 27 липня 2017 року.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року у задоволені позову відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року - скасовано.
Ухвалено нове рішення. Адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу № 4 від 26 квітня 2018 року в частині внесення подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 за № 013784 від 27 липня 2017 року.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 78 від 21 травня 2018 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 013784 від 27 липня 2017 року.
06 серпня 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (надіслана 04 вересня 2019 року), в якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
20 листопада 2019 року на адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 03 серпня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що 10 серпня 2017 року ОСОБА_1 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № 013784. 3 10 липня 2017 року ОСОБА_1 працював інженером-землевпорядником у Вінницькій торгово-промисловій палаті.
Листом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру України за № 31-28-0.23-6012/2-18 від 29 травня 2018 року ОСОБА_1 було повідомлено про те, що наказом Держгеокадастру від 21 травня 2018 року № 78 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника за № 013784 від 10 серпня 2017 року було анульовано.
В подальшому, після надання Держгеокадастром документів на запит про надання публічної інформації та Кваліфікаційною комісією документів на адвокатський запит адвоката позивача від 24 вересня 2018 року ОСОБА_1 стало відомо, що вказане рішення прийняте Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру на підставі рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, оформленого протоколом №4 від 26 квітня 2018 року. На підставі негативних висновків державної експертизи землевпорядної документації Кваліфікаційною комісією вирішено звернутися до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з поданням щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів, в тому числі сертифікату № 013784 від 10 серпня 2017 року.
У поданні Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру № 18/251 від 07 травня 2018 року вказано, що Кваліфікаційна комісія розглянула в т.ч. лист Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 02 квітня 2018 року № 21-2-0.9-4484/2-18 та звертається з поданням про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника відповідно до рішення (протокол від 26 квітня 2018 року № 4).
За результатами розгляду вказаних документів прийнято рішення Кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу № 4 від 26 квітня 2018 року в частині внесення подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 за № 013784 від 27 липня 2017 року. Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру прийнято наказ № 78 від 21 травня 2018 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", зокрема, про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 013784 від 27 липня 2017 року.
Вважаючи вказані дії відповідачів протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані накази та рішення прийнято відповідачами безпідставно, без належного дослідження усіх обставин, оскільки жодних грубих порушень вимог нормативних актів в процесі своєї діяльності ним допущено не було. У наказі Держгеокадастру № 78 від 21 травня 2018 року не зазначено конкретні причини анулювання кваліфікаційного свідоцтва позивача, лише вказано, що підставою прийняття наказу є подання кваліфікаційної комісії від 07 травня 2018 року № 18251. Водночас зазначає, що за відсутності жодних фактичних негативних наслідків, що мала підготовка позивачем документів, та за відсутності скарги замовників проектної документації, в зв`язку з тим, що проектна документація була погоджена відділом Держгеокастру у Ямпільському районі, відповідачами оскаржувані рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженеру-землевпоряднику ОСОБА_1 прийняті без врахування усіх істотних обставин, що є підставою для визнання цих рішень протиправними та їх скасування.
У відзиві на позовну заяву відповідач-1 зазначає, що провівши аналіз наслідків вчинених порушень позивачем, члени Кваліфікаційної комісії у межах дискреційних повноважень прийшли до обґрунтованого висновку про наявність у діях ОСОБА_1 грубих порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що законодавством встановлено дві самостійні підстави для розгляду Кваліфікаційною комісією питання про внесення подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката:
акт перевірки, складений за результатами здійснення заходів державного нагляду;
письмові звернення заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою.
За позицією суду першої інстанції, у даному випадку були відсутні підстави для здійснення Держгеокадастром державного нагляду (контролю), які визначені в частині першій статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а тому наявність акту перевірки при розгляді питання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката не передбачено. Як зазначено у протоколі засідання Кваліфікаційної комісії від 26 квітня 2018 року № 4, розглядався лист Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 02 квітня 2018 року № 21-2-0.9-4484/2-18, що є окремою та самостійною підставою для анулювання сертифіката інженера-землевпорядника.
Водночас судом першої інстанції встановлено, що провівши аналіз наслідків вчинених порушень позивачем, члени Кваліфікаційної комісії у межах дискреційних повноважень прийшли до висновку про наявність у діях ОСОБА_1 порушень вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Суд першої інстанції вважає, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції не дав належної оцінки обставинам справи та прийшов до помилкового висновку щодо додержання процедури анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 та саме грубого порушення останнім вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
За позицією суду апеляційної інстанції, чинним законодавством не встановлено, що наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації свідчить про грубе порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Також судом апеляційної інстанції не прийнято до уваги позицію суду першої інстанції про детальний аналіз членами Кваліфікаційної комісії письмового звернення Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 02 квітня 2018 року № 21-2-0.9-4484/2-18, оскільки оскаржувані рішення прийняті без належного дослідження всіх обставин. ОСОБА_1 не було повідомлено та він не запрошувався на проведення засідання Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, від нього не витребовувалось жодних пояснень та документів. А відтак, позивач був позбавлений можливості приймати участь у засіданні Кваліфікаційної комісії та спростувати твердження Держгеокадастру про грубе порушення ним законодавства. Окрім того, у протоколі Кваліфікаційна комісія перерахувала висновки трьох державних експертиз землевпорядної документації та вказала, що ці порушення є "грубими" без жодного обґрунтування.
Водночас судом апеляційної інстанції встановлено, що у наказі Держгеокадастру № 78 від 21 травня 2018 року не зазначено конкретні причини анулювання кваліфікаційного свідоцтва позивача. Також в жодному із документів, наданих позивачем та відповідачем до суду, не зазначена інформація або відомості щодо грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою саме сертифікованим інженер-землевпорядником ОСОБА_1 .
Суд апеляційної інстанції зазначає, що грубим порушенням може вважатися порушення, в результаті якого не тільки порушено відповідні правові норми, а наслідком якого стали незворотні процеси для відновлення прав заінтересованих осіб, тобто за будь-яких умов неможливе повернення у правовий стан, що існував до вчинення зазначеного порушення.
Проте суд вважає, що відповідачами, як суб`єктами владних повноважень, не доведено вчинення ОСОБА_1 грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
За позицією скаржника, судом апеляційної інстанції при ухваленні рішення про задоволення позову не прийнято до уваги дискреційні повноваження Кваліфікаційної комісії щодо визначення порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим; ігноруються очевидні та ймовірні наслідки дій інженера-землевпорядника, що призводять до неправомірного стану явищ; не визнається, що розгляд письмових звернень та актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю), є двома самостійними підставами для вирішення кваліфікаційною комісією питання щодо наявності підстав для підготовки подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката.
Звертає увагу, що інформація стосовно звернень, що надійшли до Кваліфікаційної комісії оприлюднюється на офіційному сайті Держгеокадастру (вкладка «Сертифікація» та «Кваліфікаційна комісія»), в якій надається час для надання пропозицій та заперечень стосовно порушених сертифікованими інженерами -землевпорядниками, у тому числі ОСОБА_1 , вимог положень нормативно-правових актів, нормативно - технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні документації із землеустрою, однак позивач не надав пояснення (заперечення).
У відзиву на касаційну скаргу позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції прийняте законне та обґрунтоване рішення.
За позицією позивача, судом апеляційної інстанції обґрунтовано встановлено, що у наказі Держгеокадастру № 78 від 21 травня 2018 року не зазначено конкретні причини анулювання кваліфікаційного свідоцтва позивача. Водночас в жодному із документів, наданих позивачем та відповідачем до суду не зазначена інформація або відомості щодо грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою саме сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 .
Стверджує, що обов`язковою умовою для внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера - землевпорядника є встановлення факту правопорушення, вини особи у вчиненні цього правопорушення. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № 808/2685/17 та від 05 березня 2019 року у справі № 814/1049/18.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 2 статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Держгеокадастру та Кваліфікаційної комісії у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі також ЗК України), Законами України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі також Закон № 858-IV) та від 17 червня 2004 року № 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації", наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України "Про питання сертифікації інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів" від 28 липня 2017 року № 392, яким затверджено Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста (далі також Порядок № 392).
Пунктом 1 частини четвертої статті 25 Закону № 858-IV передбачено, що відповідність документації із землеустрою положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою засвідчується: у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою.