ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 серпня 2022 року
м. Київ
справа №440/2683/20
адміністративне провадження № К/9901/35882/21 № К/9901/43148/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 440/2683/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Полтавської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року, прийняте в складі головуючого судді Гіглави О.В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Григорова А.М., суддів Бартош Н.С. , Подобайло З.Г.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - Кадрова комісія) від 02.04.2020 № 68 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Полтавської області від 29.04.2020 № 297к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області або на рівнозначній посаді, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Прокуратури Полтавської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, який становить 1003,42 грн, починаючи з 30.04.2020 по дату винесення судового рішення.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала про те, що оскаржуваний наказ про звільнення містить посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та рішення Кадрової комісії, тоді як зазначена норма Закону передбачає як підставу звільнення прокурора з посади реорганізацію, ліквідацію органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Проте, наказ про звільнення позивачки не містить конкретизації підстави звільнення та на час звернення позивачки з позовом до суду відсутня реорганізація чи ліквідація Прокуратури Полтавської області та скорочення кількості прокурорів Прокуратури Полтавської області. Крім того, уважала, що умови проходження атестації прокурорами регіональних прокуратур не є рівнозначними з тими умовами, на підставі яких проходили тестування працівники Генеральної прокуратури. Вказувала, що на її думку, Порядком проходження атестації не передбачено жодних умов та вимог до програмного забезпечення, яке б унеможливлювало стороннього втручання третіх осіб щодо встановлення результатів іспиту. Не погоджується з результатом оцінки її інтелектуальних здібностей, посилаючись на те, що програма тестування працювала неправильно, з технічними перебоями, тривалий час завантажувалася, у результаті чого видала неправильний результат. Крім того, позивачка вказувала, що 04.03.2020 вона звернулась із заявою до Кадрової комісії щодо надання дозволу на повторне проходження тестування, оскільки на той час перебувала на лікарняному і погано себе почувала, яка була продубльована 09.04.2020, однак відповіді не отримала.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Полтавської області від 29 квітня 2020 року № 297к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 квітня 2020 року.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області з 01 травня 2020 року.
Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 01 травня 2020 року по 27 листопада 2020 року у розмірі 145495,90 грн.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що посилання в оскаржуваному наказі на п. 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» як на підставу для звільнення без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивачки негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності. Відповідачем не підтверджено відповідними доказами та не доведено скорочення кількості прокурорів. За таких обставин, посилання на п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру», як на підставу звільнення позивачки з посади та з органів прокуратури у наказі від 29.04.2020 № 297к є неправомірним. У зв`язку з цим суд погодився з доводами позивачки про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є безпідставним.
5. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про неправомірність наказу про звільнення з органу прокуратури, наявність підстав для поновлення позивачки на попередній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
6. Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність обставин для скасування рішення відповідача про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту, оскільки прийняте рішення відповідає затвердженій наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року типовій формі та містить всі необхідні дані, зокрема посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також в рішенні наявне його обґрунтування: у зв`язку з набранням позивачем балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту. Отже, рішення Кадрової комісії від 02.04.2020 № 68 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 прийнято правомірно, у порядку та у спосіб, встановлений законом.
7. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано у частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 02 квітня 2020 року № 68 про неуспішне проходження атестації. Прийнято у цій частині нове рішення про задоволення позову.
Змінено четвертий абзац резолютивної частини рішення, виклавши його в наступній редакції: "Стягнути з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 06 травня 2020 року по 27 листопада 2020 року в розмірі 143 489,00 грн."
В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року залишено без змін.
8. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відсутність в рішенні Другої кадрової комісії від 02.04.2020 № 68 про неуспішне проходження атестації відповідних обґрунтувань щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 04.03.2020 про повторне проходження тестування на знання та вміння застосовувати законодавство, свідчить про необґрунтованість такого рішення.
9. З урахуванням наведених вище висновків, суд апеляційної інстанції уважав, що прийнятий на підставі вказаного рішення наказ прокурора Полтавської області від 29.04.2020 №297к про звільнення позивачки з посади прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
10. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції невірно розраховано суму стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, тому змінив рішення суду першої інстанції в частині суми стягнення.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
11. Не погоджуючись із рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Полтавська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
12. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Полтавська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора посилаються на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
13. В обґрунтування касаційних скарг Полтавська обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора зазначають, що при винесенні рішення судом апеляційної інстанції не врахований відповідний висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20 щодо застосування до спірних правовідносин пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
ІV. Позиція інших учасників справи
14. Позивачка правом на подання до суду відзиву на касаційні скарги не скористалася.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
15. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Уханенка С.А., від 29 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року.
16. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Уханенка С.А., від 20 січня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року.
17. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку із обґрунтуванням скаржників щодо невідповідності висновків судів правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», підпункту 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
18. Ухвалою Верховного Суду від 03 серпня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 04 серпня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
19. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 безперервно працювала в органах прокуратури України на різних посадах з 06.11.2009 по 30.04.2020.
20. З 31.12.2015 наказом в.о. прокурора області від 31.12.2015 № 899-к позивачку переведено на посаду прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області.
21. 19.09.2019 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ, який, окрім іншого, передбачав обов`язкове проходження атестації діючими працівниками органів прокуратури України.
22. 03.10.2019 Генеральним прокурором України прийнято наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації. Цей Порядок встановив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом № 113-ІХ. Поряд з іншими нормами, Порядком № 221 було передбачено, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
23. 08.10.2019 позивачка звернулась до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
24. 03.03.2020 за результатом проходження першого етапу атестації відповідно до відомостей про результати тестування на знання та уміння у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрала 62 бали.
25. 04.03.2020 та повторно 09.04.2020 позивачка зверталася до Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур із заявами про надання дозволу на повторне проходження тестування на знання та вміння застосовувати законодавство, оскільки під час проходження тестування погано себе почувала, так як ще проходила лікування та перебуває на лікарняному з 28.02.2020.
26. Рішенням Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 68 від 02.04.2020, у зв`язку з набранням 62 балів, що є меншим прохідного балу для успішного складення іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, ОСОБА_1 не допущено до проходження наступних етапів атестації та визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
27. Додатком № 3 до протоколу № 1 засідання Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 03.03.2020 по третьому питанню порядку денного сформовано список осіб, які 03.03.2020 не пройшли іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши менше 70 балів, в якому за порядковим номером 16 вказано ОСОБА_1 - 62 бали.
28. У протоколі № 4 засідання Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 02.04.2020 по першому питанню порядку денного зазначено, що Другою кадровою комісією сформовано списки осіб, які за результатами тестування набрали менше 70 балів (додатки №3 до протоколів №1 від 03.03.2020 та №2 від 05.03.2020). Станом на 02.04.2020 заяви за результатами проходження вказаного тестування від прокурорів згідно з переліком (додаток №1 до цього протоколу "порядковий номер 16 - ОСОБА_1 ") до Другої кадрової комісії не надходили. За відсутності таких заяв може бути прийняте рішення про неуспішне проходження атестації. Також під час проведення тестування звернень від вказаних осіб до робочої групи та до членів комісії не було, відповідні акти не складались. На підставі пункту 5 розділу ІІ Порядку проходження атестації прокурорів, за результатами тестування осіб згідно з переліком (додаток №1 до цього протоколу "порядковий номер 16 - ОСОБА_1 ") з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, які набрали менше 70 балів, комісією ухвалено рішення про неуспішне проходження атестації.
29. Наказом Прокуратури Полтавської області від 29.04.2020 № 297к з посиланням на статтю 11 Закону України "Про прокуратуру", пункт 3, підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 квітня 2020 року.
30. Не погодившись з рішенням Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора № 68 від 02.04.2020 та наказом прокурора Полтавської області від 29.04.2020 № 297к, позивачка звернулась до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
31. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
34. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.