ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 824/467/20-а
провадження № К/9901/2935/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Державної служби геології та надр України до Приватної виробничо-комерційної фірми «Зірка» про анулювання дозволу на користування надрами, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьмишина В.М., Сапальової Т.В., Сушка О.О. від 21 грудня 2020 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Відповідачу позивачем видано спеціальний дозвіл на користування надрами. Відповідач повідомив позивача про відмову у допуску перевіряючих до здійснення перевірки. За результатами перевірки складено акт про недопущення до перевірки. На підставі зазначеного акта перевірки складено припис, щодо усунення порушень вимог законодавства. У встановлений строк, відповідач не усунув порушення, зазначених в приписі вимог не виконав, припис відповідачем не оскаржувався. У подальшому, наказом позивача припинено дію спеціального дозволу на користування надрами та надано 30 календарних днів для усунення порушень. Зважаючи на невиконання відповідачем вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування позивач звернулась до суду з позовом про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
Зважаючи на встановлені обставини справи, доводи учасників справи, вирішуючи спір у цій справі, Суду слід відповісти на таке питання: чи може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, виданого відповідачу, невиконання припису, винесеного на підставі акта про недопущення відповідачем посадових осіб позивача до проведення перевірки?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до Приватної виробничо-комерційної фірми «Зірка» про анулювання дозволу на користування надрами, у якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5216 від 12 листопада 2010 року, наданого Приватній виробничо-комерційній фірмі «Зірка».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року позовні вимоги Державної служби геології та надр України було задоволено.
Припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5216 від 12 листопада 2010 року, наданого Приватній виробничо-комерційній фірмі «Зірка».
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем доведено факт порушення Приватною виробничо-комерційною фірмою «Зірка» вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, що відповідно до статті 26 Кодексу України про надра є підставою для припинення права користування надрами.
4. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Державній службі геології та надр України відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою для вжиття Держгеонадрами заходів для усунення виявлених порушень шляхом зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр, чи притягнення до відповідальності.
6. Матеріали справи не містять акта перевірки відповідача, який свідчив би про допущення останнім порушення, передбаченого статтею 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та статтею 26 Кодексу України про надра.
7. Складання акта про недопущення до перевірки не може свідчити про виявлення у суб`єкта господарювання порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, оскільки його складання засвідчує лише факт неможливості здійснення такого заходу та, як наслідок, відсутності результату державного геологічного контролю із зазначених у ньому підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна службі геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року та залишити в силі рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що Приватній виробничо-комерційній фірмі «Зірка» видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5213 від 12 листопада 2010 року. Мета користування надрами: видобування пісків, придатних для дорожнього будівництва, як компонент в`яжучого для щільних силікатних бетонів та для штукатурних розчинів для опоряджувального шару та суглинків, придатних для виробництва каменів керамічних. Родовище та його місцезнаходження: Чорнівське-1 родовище, Чернівецька область, Новоселицький район, 3,5 км на південь від с. Чорнівка Строк дії спеціального дозволу на користування надрами: 20 років.
10. 12 листопада 2010 року між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та відповідачем укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування № 5216, предметом якої є просторово обмежена ділянка надр, визначена кутовими точками із зазначеними у Дозволі координатами, яка надається у користування з метою ви добудування корисних копалин. Відповідно до пункту 4 Угоди надрокористувач зобов`язаний, окрім іншого: дотримуватись вимог законодавства України, чинних стандартів правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами; дотримуватись вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою.
11. 02 квітня 2019 року відповідачу вручено повідомлення про проведення планової перевірки, яким повідомлено, що у строк з 27 травня по 07 червня 2019 року посадовими особами Державної служби геології та надр України буде проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування Приватною виробничо-комерційною фірмою «Зірка».
12. На підставі наказу від 26 березня 2019 року № 96 та направлення на перевірку від 26 квітня 2019 року № 301-19/02, представниками позивача 27 травня 2019 року здійснено спробу провести планову перевірку Приватної виробничо-комерційної фірми «Зірка».
13. Представникам відповідача було відмовлено у проведенні такої перевірки, чим порушено вимоги законодавства у сфері надрокористування: статей 10, 11 Закону України «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» - недопущення посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводилися з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю); статті 24 Кодексу України про надра, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 - недотримання вимог Угоди про умови користування надрами від 12 листопада 2010 року № 5216 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення геологічного контролю.
14. Факт недопущення представників позивача до планової перевірки зафіксовано актом від 27 травня 2019 року № 02-01/10/2019-26/п-72.
15. Щодо недопущення посадових осіб Державної служби геології та надр України до проведення заходу державного нагляду (контролю) відповідачем надано пояснення від 27 травня, в яких зазначено, що на офіційному сайті Державної служби геології та надр України відсутня інформація про наявність затвердженої уніфікованої форми акта, яка б відповідала діючим критеріям, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, тому правові підстави для проведення планової перевірки відсутні. Окрім цього, планова перевірка Приватної виробничо-комерційної фірми «Зірка» проводилась в 2016 році, тому без затвердження критеріїв розподілу суб`єктів господарювання за ступенями ризику їх господарської діяльності, наступна перевірка може бути проведена не раніше 2021 року. Керуючись нормами статей 3, 4, 5, 8, 9-1, 9-2 10, 19, 22 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Приватна виробничо-комерційна фірма «Зірка» не допускає посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення перевірки.
16. На підставі акта від 27 травня 2019 року № 02-01/10/2019-26/п-72 про недопущення до перевірки позивачем винесено припис від 27 травня 2019 року № 381-19/02, яким зобов`язано відповідача у строк до 04 червня 2019 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують акт усунення порушень шляхом надання до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання Приватною виробничо-комерційною фірмою «Зірка» вимог законодавства про надрокористування за наведеним переліком. Від отримання припису від 27 травня 2019 року № 381-19/02 представник відповідача відмовився.
17. У зв`язку з невиконанням відповідачем вимог припису від 27 травня 2019 року № 381-19/02 позивачем винесено наказ від 22 липня 2019 року № 232 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів», яким зупинено дію спеціального дозволу № 5216 від 12 листопада 2010 року та повторно надано надрокористувачу 30 календарних днів для усунення поршень, про що відповідача повідомлено листом від 25.07.2019 року № 13543/03/14-19.
18. Листом від 03 грудня 2019 року № 23807/01/14-19 «Щодо надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами» позивач просив відповідача надати до Держгеонадр у 15 денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами № 5216 від 12 листопада 2010 року.
19. У відповідь на лист від 03 грудня 2019 року № 23807/01/14-19 відповідач листом від 23 грудня 2019 року № 231219/1 повідомив позивача, що зупинення (припинення) дії спеціального дозволу на користування надрами, в свою чергу призведе до значних фінансових витрат підприємства, скорочення робочих місць на підприємстві, зменшення відрахувань до бюджетів різних рівнів (податки, збори тощо). Відповідач висловив категоричну незгоду щодо припинення права користування надрами підприємству та просив надати належну правову оцінку діям та прийнятим рішенням посадових осіб Державної служби геології та надр України, скасувати прийнятті незаконні документи (припис, накази, тощо).
20. Ураховуючи те, що Приватна виробничо-комерційна фірма «Зірка» не усунула порушення законодавства у сфері надрокористування, в тому числі ті, що були підставою для зупинення дії спеціального дозволу, Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відсутній висновку Верховного Суду з питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: абзацу 5 пункту 2 частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо порушення норм законодавства у разі наявності факту недопуску дозвільного органу до проведення заходу державного нагляду (контролю), наслідком чого є винесення припису, який в судовому порядку не оскаржувався.
22. Позивач у касаційній скарзі зазначає що з системного аналізу норм Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Кодексу України про надра убачається, що самостійною та достатньою підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами законодавець передбачив факт невиконання припису.
23. Приватною виробничо-комерційною фірмою «Зірка» подано відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
24. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу посилається на правову позицію, сформовану Верховним Судом у постанові від 22 січня 2019 року у справі № 816/1481/17, згідно якої виявлення порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду. При цьому, оскільки посадовими особами Держгеонадра України перевірка не проводилась у зв`язку з недопущенням суб`єктом господарювання до такої перевірки, Держгеонадра України не може посилатися на порушення законодавства про надрокористування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
25. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані:
використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
26. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.