ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 640/14819/20
адміністративне провадження № К/9901/46186/21
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/14819/20
за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Добрянської Я.І., суддів Головань О.В., Федорчук А.Б.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.06.2020 АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправними та нечинними положення пункту 1 розпорядження КМУ від 29.09.2019 № 921-р «Деякі питання опалювального періоду 2019/20 року», а саме в частині слів:
«…укласти до 15 жовтня 2019 р. договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та принципу недискримінації;
разом з операторами газотранспортних та газорозподільних мереж забезпечити протягом опалювального періоду 2019/20 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах;
укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорювані норми розпорядження КМУ створюють перешкоди у реалізації позивачем прав та встановлюють додаткові обов`язки, з огляду на що підлягають скасуванню.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 27.07.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 14.12.2021 АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 23.12.2021 поновив АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» строк на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2021 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 у справі №640/14819/20; відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що 29.09.2019 КМУ прийнято розпорядження № 921 «Деякі питання опалювального періоду 2019/20 року», відповідно до пункту 1 якого: АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» зобов`язано:
укласти до 15.10.2019 договори із суб`єктами господарювання, що здійснюють в виробництво теплової енергії для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню та/або виробництва теплової енергії для релігійних організацій, з дотриманням вимог Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 № 357 та принципу недискримінації;
разом з операторами газотранспортних та газорозподільних мереж забезпечити протягом опалювального періоду 2019/20 року безперебійне постачання природного газу виробникам теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, для надання послуг з постачання теплової енергії та гарячої води населенню в необхідних обсягах;
укласти договори про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ з теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, включеними до Реєстру теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання та водовідведення, що беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості за спожиті енергоносії відповідно до Закону України від 03.11.2016 № 1730-VIII «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиті енергоносії» (далі - Закон № 1730-VIII).
Також з пояснювальної записки до оспорюваного розпорядження видно, що його проект розроблено Міністерством розвитку громад та територій України з метою здійснення заходів щодо підготовки та вчасного початку і сталого проходження наступного опалювального періоду.
Для досягнення вищезазначеної мети, серед іншого, АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» доручено укласти договори про постачання природного газу з суб`єктами господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії, забезпечити безперебійне постачання природного газу протягом опалювального періоду, укласти договори про реструктуризацію заборгованості з теплопостачальними організаціями.
Водночас, постановою КМУ від 19.10.2018 № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (далі - Положення № 867) встановлюється обов`язок АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» постачати природний газ на умовах та у порядку, що визначені цим Положенням:
- виробникам теплової енергії, які здійснюють виробництво теплової енергії для всіх категорій споживачів (фізичні або юридичні особи, які використовують теплову енергію на підставі договору);
- виробникам теплової енергії, які фінансуються за рахунок державного чи місцевого бюджету, що використовують природний газ з метою гарячого водопостачання і опалення приміщень житлового фонду та гуртожитків, які належать їм на праві власності або іншому речовому праві;
- виробникам теплової енергії, які фінансуються за рахунок державного чи місцевого бюджету, що використовують природний газ з метою опалення службових та виробничих приміщень, які належать їм на праві власності або іншому речовому праві;
- виробникам теплової енергії - об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку, житлово-будівельним кооперативам та суб`єктам господарювання, що використовують природний газ з метою гарячого водопостачання і опалення приміщень, які належать їм на праві власності або іншому речовому праві;
- виробникам теплової енергії, що використовують природний газ для виробництва електричної енергії.
Розробником проекту розпорядження КМУ від 29.09.2019 № 921-р «Деякі питання опалювального сезону 2019/20 року» у пояснювальній записці також зазначається, що відповідно до Положення № 867 обов`язковою умовою для постачання НАК «Нафтогаз України» природного газу для певного підприємства є укладення договору постачання природного газу (у визначених чинним законодавством випадках також виконання обов`язку щодо відкриття рахунків iз спеціальним режимом використання відповідно до статті 19-1 Закону України від 02.06.2005 № 2633-IV «Про теплопостачання» (далі - Закон № 2633-IV) та розпорядження Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 20.05.2015 № 670).
Крiм того, для постачання АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» природного газу виробнику теплової енергії необхідно виконати одну з альтернативних умов, зазначених в абзацах третьому-п`ятому підпункту 3 пункту 11 Положення № 867, а саме:
досягнення станом на 23 число місяця, що передує місяцю постачання природного газу, рівня розрахунків виробника теплової енергії (без урахування штрафних санкцій), за усіма укладеними з АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» договорами про постачання природного газу (купівлі-продажу, про закупівлю, відступлення права вимоги тощо) не нижче 90 відсотків (у період з 01.12.2018 до 01.04.2019 - не нижче 78 відсотків, а для виробника теплової енергії, управління майном якого здійснює Фонд державного майна і який використовує природний газ для виробництва теплової та електричної енергії, у період з 16.11.2018 до 01.04.2019 та у період з 01.10.2019 до 01.05.2021 - не нижче 60 відсотків); або
укладення з АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» договору про реструктуризацію заборгованості за спожитий природний газ згідно з типовим договором у рамках реалізації Закону № 1730-VIII (за наявності відповідної заборгованості) та виконання зазначеного договору; або
подання виробником теплової енергії до АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» погодженого АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та виконавчим органом відповідної місцевої ради графіка погашення заборгованості (рівними частинами до 01.01.2021 щодо всіх договорів з АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»), складеного на підставі довідки щодо заборгованості, виданої АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», та виконання такого графіка, а також здійснення поточних розрахунків за використаний природний газ. Наявність графіка погашення заборгованості не змінює порядку розрахунків, установленого між постачальником та виробником теплової енергії у договорах постачання природного газу (купівлі-продажу, про закупівлю, відступлення права вимоги тощо).
Таким чином для укладання договору постачання природного газу суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність у сфері комунального господарства, необхідно виконати обов`язкову умов та одну із альтернативних умов, передбачених пунктом 11 Положення № 867, а АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» укласти договір.
Крім того, в пояснювальній записці до оскаржуваного розпорядження зазначено, що його прийняття забезпечить вирішення проблемних питань у сфері житлово-комунального господарства регіонів, зокрема, забезпечить своєчасний початок та стале проходження опалювального періоду 2019/20 року.
Для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на виконання статті 11 Закону № 329-VIII Урядом видано постанову від 22.03.2017 № 187 «Про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу», положення якої були покладені в основу мотивування доцільності її прийняття у пояснювальній записці і враховувались Міністерством юстиції України під час складення Висновку за результатами правової експертизи до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання опалювального сезону 2018/19 року» (далі - Висновок), а також постанову від 29.04.2018 № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії».
Міністерство юстиції України у Висновку щодо відповідності оспорюваного у цій справі розпорядження актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, вказало на те, що загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу, має бути визначено у рішенні Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу. У зв`язку з цим, Міністерство юстиції України наголосило, що завдання, виконання яких передбачено пунктом 1, 2 проекту Розпорядження, реалізуються АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», а також операторами газотранспортних газорозподільних мереж в рамках вищевказаного Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, яке є обов`язковим до виконання.
Проект рішення Кабінету Міністрів України містить механізм, що на сьогодні є предметом регулювання постанови КМУ від 19.10.2018 № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу».
Також, згідно із Висновком Міністерства юстиції України, проект розпорядження КМУ узгоджується з актами такої ж юридичної сили.
АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», вважаючи вказані положення розпорядження КМУ протиправними, звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що положення оспорюваного розпорядження прийнято КМУ як суб`єктом, який відповідно до положень Закону № 2633-IV здійснює державне управління у сфері теплопостачання на загальнодержавному рівні та в межах повноважень Уряду, наданих йому Законом України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) щодо покладення на суб`єктів ринку природного газу на визначений строк спеціальних обов`язків у процесі функціонування ринку природного газу і саме з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу. Відтак, зважаючи на законодавчо визначені повноваження Уряду у спірних правовідносинах, зміст оскаржуваних позивачем положень розпорядження, а також мету прийняття спірного акта, суди дійшли висновку про недоведеність та безпідставність посилання позивача на перевищення КМУ своїх повноважень при прийнятті оскаржуваного розпорядження.
При цьому, суди попередніх інстанції вказали на те, що положення оспорюваного розпорядження є актом індивідуальної дії, оскільки вони не встановлювали, не змінювали та не припиняли загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2019-2020 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпало свою дію.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційну скаргу АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» обґрунтувало тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно витлумачено положення статті 11 Закону № 329-VIII та застосовано положення статей 9 та 10 Закону № 2633-IV, які не підлягали застосуванню та не застосувано положення статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, статті 41 Конституції України, статей 316 - 319 та 321 Цивільного кодексу України та пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 329-VIII, які підлягали застосуванню.
8. У відзиві на касаційну скаргу позивача КМУ вказує на її необґрунтованість у зв`язку із чим відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
12. Відповідно до статті 3 Закону України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон №794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
13. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.