ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 280/2405/21
адміністративне провадження № К/9901/43881/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/2405/21
за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «ДТЕК Дніпроенерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Нацкомісії
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.06.2021, ухвалене у складі головуючого судді Сацького Р.В.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бишевської Н.А., суддів Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.03.2021 АТ «ДТЕК Дніпроенерго» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Нацкомісії від 10.03.2021 № 394 «Про накладення штрафу на АТ «ДТЕК Дніпроенерго», якою на позивача накладено штраф за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії.
Позовні вимоги обґрунтовано посиланням на незаконність спірної постанови про накладення штрафу, оскільки жодних порушень вимог законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії позивачем не допущено.
2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 18.06.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, задовольнив позовні вимоги.
3. 30.11.2021 Нацкомісією звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 20.12.2021 поновив Нацкомісії строк на касаційне оскарження рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.06.2021 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 у справі №280/2405/21; відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що за результатами проведення позапланової невиїзної перевірки дотримання АТ «ДТЕК Дніпроенерго» вимог законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, а саме щодо обов`язку ліцензіатів, які виробляють електроенергію із використанням вуглеводнів, мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електроенергії відповідачем складено акт від 12.02.2021 № 79, у якому зафіксовано виявлені перевіркою порушення.
10.03.2021 Нацкомісія, в результаті розгляду на засіданні, яке проводилось у формі відкритого слухання, та підставі акта позапланової невиїзної перевірки від 12.02.2021 № 79, проведеної відповідно до постанови Нацкомісії від 25.01.2021 № 85 «Про проведення позапланових невиїзних перевірок АТ «ДТЕК Дніпроенерго», Публічного АТ «Донбасенерго», АТ «ДТЕК Західенерго», ПАТ «Центренерго» та Товариства з обмеженою відповідальністю «ДТЕК СХІДЕНЕРГО», встановлено, що АТ «ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО» не дотримано вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та порушено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою Нацкомісії від 27.12.2017 № 1467 (далі - Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії), а саме:
частини шостої статті 30 Закону України 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII) щодо обов`язку виробників, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії;
пункту 4 розділу V Правил про безпеку постачання електричної енергії, затверджених наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 27.08.2018 № 448 (далі - Правила про безпеку постачання електричної енергії), у частині обов`язку учасників ринку електричної енергії невідкладно повідомляти Міністерство енергетики України, Регулятора та оператора системи передачі про факти або обставини, що можуть спричинити загрозу для безпеки постачання електричної енергії;
підпункту 40 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, щодо обов`язку ліцензіатів, які виробляють електричну енергію з використанням вуглеводнів, мати необхідні резерви відповідного палива з метою забезпечення безпеки постачання електричної енергії згідно із правилами безпеки постачання та відповідними рішеннями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі.
10.03.2021 на підставі акта від 12.02.2021№ 79 Нацкомісія прийняла постанову № 394 «Про накладення штрафу на АТ «ДТЕК Дніпроенерго», якою на АТ «ДТЕК Дніпроенерго» накладено штраф у розмірі 1 700 000, 00 грн за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії.
Не погоджуючись із такою постановою відповідача АТ «ДТЕК Дніпроенерго» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги виходив із відсутності вини позивача у зменшенні складу вугілля, і як наслідок у порушенні приписів чинного законодавства щодо обов`язку забезпечувати необхідний, гарантований запас вугілля на складах, оскільки на початок осінньо-зимового періоду у позивача було накопичено достатні запаси вугілля. Зменшення цих запасів відбулось не внаслідок умисних дій позивача, а у зв`язку з тим , що відбулись зміни прогнозного балансу затребуваності електричної енергії у бік збільшення і фактичного збільшення виробництва електроенергії за вказівками Регулятора.
Окрім того, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, вказав на те, що відповідач необґрунтовано застосував до позивача санкцію у вигляді максимально можливого штрафу. За аналогічні порушення норм закону відповідачем по відношенню до інших учасників ринку застосовані більш м`які санкції аж до попередження, тобто відповідне оскаржуване рішення є недобросовісним та таким, що порушує принцип рівності. Оспорюване рішення є непропорційним, оскільки не враховує дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача, та цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення частини шостої статті 30 Закону № 2019-VIII, пункту 4 розділу V Правил про безпеку постачання електричної енергії, підпункту 40 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, пункту 4 розділу ІІ Порядку формування прогнозного балансу електричної енергії об`єднаної енергетичної системи України на розрахунковий рік, затвердженого наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 26.10.2018 № 539. Окрім того, Нацкомісія з посиланням на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20, зазначає, що якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки Нацкомісією виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою, з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону № 2019-VIII, є дискреційним повноваженням Нацкомісії.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача АТ «ДТЕК Дніпроенерго» вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки положеннями статті 22 Закону № 1540-VIII визначено, що при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Повноваження Нацкомісії у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) та Законом № 2019-VIII.
12. Згідно зі статтею 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія (Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
13. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг (частина друга статті 3 Закону № 1540-VIII).
14. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядок ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Регулятором.
15. Частинами першою-третьою статті 19 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
16. Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок; 5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.
Під час проведення позапланової виїзної перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні на проведення перевірки (частина сьома статті 19 Закону № 1540-VIII).
17. Відповідно до пункту 8 статті 19 Закону № 1540-VIII позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.
Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є: 1) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірної інформації або необхідність перевірки достовірності такої інформації; 2) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних в установлений Регулятором строк або в інших документах; 3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора; 4) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення; 5) обґрунтоване звернення суб`єкта господарювання або споживача про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж, мереж централізованого водопостачання та/або водовідведення, порушення ліцензійних умов та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення ліцензійних умов; 6) виявлення під час аналізу звітності або моніторингу нецільового використання коштів, передбачених встановленою структурою тарифів та/або схваленою інвестиційною програмою.
Позапланова невиїзна перевірка суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, може проводитися без попередження заздалегідь.
Згода суб`єкта, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, його повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки, його присутність під час проведення такої перевірки є необов`язковими.
Про результати позапланової невиїзної перевірки (про факти виявлення порушень законодавства та їх перелік або про відсутність порушень) суб`єкт господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, повідомляється рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів після підписання акта про результати позапланової невиїзної перевірки.
18. Положеннями частин четвертої та п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII визначено, що під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, у тому числі працівників суб`єкта господарювання, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом; 7) за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.