ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2022 року
м. Київ
справа №420/5198/21
адміністративне провадження № К/9901/40889/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року (головуючий суддя - Вовченко О.А.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року (головуючий суддя - Коваль М.П., судді: Кравець О.О., Зуєва Л.Є.)
у справі №420/5198/21
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370), Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166)
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2021 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) від 04 березня 2021 року № 669-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити на посаді головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ управління податкового адміністрування Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) з 05 березня 2021 року;
- стягнути з Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) середній заробіток за час вимушеного прогулу з 05 березня 2021 року по дату ухвалення рішення у цій справі;
- визнати протиправною відмову Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166) у запропонуванні посад для подальшого проходження державної служби у Головному управлінні ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166) головному державному ревізору-інспектора відділу адміністрування ПДВ управління податкового адміністрування Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) ОСОБА_1, викладену у листі Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166) № 5702/5/15-32-11-02-07 від 04 березня 2021 року;
- зобов`язати Головне управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166) прийняти ОСОБА_1 на державну службу шляхом видання наказу про призначення в порядку переведення на посаду головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ управління з питань виявлення та опрацювання податкових ризиків Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166).
2. Також просив стягнути витрати на правничу допомогу адвоката.
3. В обґрунтування позовних вимог зазначав про те, що йому протиправно не було запропоновано посаду в Головному управлінні ДПС в Одеській області як відокремленому підрозділі незважаючи на наявність ідентичної посади, та не враховано його професійних навичок та досвіду роботи у порівнянні з іншими працівниками. Словосполучення "може пропонувати" державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби, застосоване у частині третій статті 87 Закону України "Про державну службу", входить у протиріччя з верховенством права та засадами конституціоналізму. Також звертав увагу, що фактично ліквідації Головного управління ДПС в Одеській області не відбулося, натомість була реорганізація шляхом ліквідації та одночасним створенням Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166) як відокремленого підрозділу Державної податкової служби України без статусу юридичної особи публічного права. У той же час ліквідація державної установи передбачає зобов`язання держави по працевлаштуванню працівників.
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 липня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про часткове задоволення позову.
6. Змінено формулювання причини звільнення ОСОБА_1 з посади головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ управління податкового адміністрування Головного управління ДПС в Одеській області, зазначені у наказі Головного управління ДПС в Одеській області № 669-о від 04 березня 2021 року та вказати підставою для звільнення - реорганізацію державного органу та пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
7. У поданій касаційній скарзі представник позивача із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
8. Ухвалою Верховного Суду від 24 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 з 21 вересня 2020 року працював на посаді головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ управління податкового адміністрування Головного управління ДПС в Одеській області.
10. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2020 року № 893 "Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби" ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком.
11. 16 листопада 2020 року позивач ознайомився з попередженням про наступне звільнення, відповідно до якого у зв`язку з ліквідацією Головного управління ДПС в Одеській області, як юридичної особи публічного права, на підставі постанови Кабінету Міністрів України ід 30 вересня 2020 року № 893 та на виконання наказу Державної податкової служби України від 08 жовтня 2020 року №556 "Про ліквідацію територіальних органів ДПС", з урахуванням вимог частини шостої статті 49-2 КЗпП України, його попереджено про наступне звільнення із займаної посади не пізніше, ніж через 30 календарних днів з моменту вручення цього попередження на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України, у зв`язку із ліквідацією Головного управління ДПС в Одеській області, з дотриманням вимог частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон №889-VІІІ) та чинного законодавства України.
12. Комісією з питань ліквідації Головного управління ДПС в Одеській області на адресу начальника Головного управління ДПС в Одеській області скеровано лист №Л/285/9/15-32-11-02-07 від 22 лютого 2021 року, в якому зазначено, що є ряд працівників у кількості 10 осіб, щодо яких відсутні листи щодо звільнення в порядку переведення до Головного управління ДПС в Одеській області (як відокремленого підрозділу ДПС), як намір їх подальшого працевлаштування. Серед таких працівників зазначено ОСОБА_1 . Враховуючи викладене, просило розглянути питання щодо подальшого працевлаштування вказаних осіб в Головному управлінні ДПС в Одеській області (як відокремленому підрозділі ДПС).
13. Листом №5702/5/15-32-11-02-07 від 04 березня 2021 року Головне управління ДПС в Одеській області (як відокремлений підрозділ ДПС) зазначило про відмову у запропоновані позивачу посад для подальшого проходження державної служби у Головному управлінні ДПС в Одеській області, як відокремленого підрозділу ДПС.
14. Наказом голови комісії з ліквідації Головного управління ДПС в Одеській області від 04 березня 2021 року №669-0 "Про звільнення ОСОБА_1", відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, припинено державну службу та звільнено 04 березня 2021 року позивача з посади головного державного ревізора-інспектора відділу адміністрування ПДВ управління податкового адміністрування Головного управління ДПС в Одеській області, у зв`язку із ліквідацією державного органу, пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
15. У наказі зазначено підстави: статті 47, 83 КЗпП України, стаття 24 Закону України "Про відпустки", частина четверта статті 87 Закону № 889-VІІІ, постанова Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2020 року № 893 "Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби", наказ Державної податкової служби України від 08 жовтня 2020 року №556 "Про ліквідацію територіальних органів ДПС", лист Головного управління ДПС в Одеській області від 22 лютого 2021 року №Л/285/9/15-32-11-02-07, лист Головного управління ДПС в Одеській області від 04 березня 2021 року №5702/5/15-32-11-02-07.
16. Вважаючи своє звільнення неправомірним позивач звернувся до суду з позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що на момент попередження та звільнення позивача з займаної посади законодавством, що регулює порядок припинення державної служби, не передбачалося врахування переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці, а також застосування частини другої статті 40 КЗпП України, відповідно до якої звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
18. Право прийняти рішення про переведення належить саме керівнику державної служби або суб`єкту призначення. При цьому, суд звертав увагу що прийняття такого рішення є правом, а не обов`язком керівника державної служби або суб`єкта призначення. Також суд враховував, що матеріали справи не містять жодних дій позивача, як то звернення із заявою про переведення до ГУ ДПС в Одеській області, як відокремленого підрозділу ДПС або будь-яких дій, що вчинені з метою його переведення.
19. Таким чином суд першої інстанції прийшов до висновку, що позивача звільнено правомірно, оскільки було попереджено про наступне звільнення завчасно, державний орган з якого було звільнено дійсно ліквідується, а у відповідача не було обов`язку пропонувати йому будь-які посади.
20. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про часткове задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що фактично відбулася реорганізація територіального органу Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) як юридичної особи публічного права, а не його ліквідація. До правонаступника - Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44069166), як відокремленого підрозділу Державної податкової служби України, перейшли як функції та повноваження щодо реалізації державної політики у відповідних сферах, так і майнові права та обов`язки цієї юридичної особи, що припиняється.
21. Законодавцем було встановлено особливий порядок звільнення державних службовців, у тому числі переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством, для державних службовців у разі звільнення у випадках змін в організації виробництва і праці не застосовується. Що стосується зобов`язання запропонувати усі вакантні посади, фактично такий обов`язок законодавчо було скасовано та встановлено право суб`єкта призначення або керівника державної служби пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності).
22. Встановивши, що фактичною підставою для звільнення позивача була реорганізація Головного управління ДПС в Одеській області, а не його ліквідація, а також враховуючи, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих Законом № 889-VІІІ, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для зміни формулювання причини звільнення ОСОБА_1, зазначеної в наказі про звільнення.
23. При цьому судом було враховано висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постанові від 22 квітня 2021 року (справа № 440/395/20).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
24. Позивач у касаційній скарзі зазначає про те, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку що фактично відбулась реорганізація територіального органу Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) як юридичної особи публічного права, а не його ліквідація. Однак, у той же час безпідставно зазначено про дотримання процедури звільнення.
25. Оскільки постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2020 року № 893 "Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби" визначено що всі функції та повноваження ліквідованого органу переходять до новоствореного органу, фактично відбулась реорганізація, а не ліквідація, оскільки повноваження ліквідованої установи перейшли до правонаступника, а не припинені взагалі.
26. Звертає увагу на те, що стаття 87 Закону № 889-VІІІ та стаття 49-2 КЗпП України звужують гарантії державних службовців на продовження служби у зв`язку з реорганізацією державного органу, порівняно з іншими громадянами, що є прямим порушенням конституційного права, встановленого статтею 24 Основного закону, відповідно до якої громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
27. Також позивач вважає що суди безпідставно залишили поза увагою те, що у листі Головного управління ДПС в Одеській області від 04 березня 2021 року №5702/5/15-32-11-02-07 не зазначено жодного обґрунтування відмови у запропонуванні йому посад для подальшого проходження державної служби, що свідчить про протиправність такої відмови, адже вчинена вона необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Таким чином наявні правові підстави для задоволення позовної вимоги в частині зобов`язання прийняти на державну службу в порядку переведення.
28. Враховуючи ліквідацію Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ 43142370) з одночасним створенням Головного управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166), який виконує повноваження (завдання) органу, обов`язок щодо працевлаштування (пропозиції про працевлаштування згідно статті 49-2 КЗпП України) працівників ліквідованого управління поширюється не лише на цей орган, а й на новостворений, оскільки роботодавцем у такому випадку є держава, а не окрема установа, що діє від імені держави.
29. Вказує також, що його касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, справа має значний суспільний інтерес та виняткове значення.
30. Також просив у касаційній скарзі стягнути солідарно з відповідачів витрати на правничу допомогу адвоката у розмірі 14 000 грн, понесені у зв`язку з поданням та розглядом адміністративного позову у суді першої інстанції, а також у розмірі 10 000 грн у зв`язку з поданням та розглядом апеляційної скарги.
31. Головне управління ДПС в Одеській області (код ЄДРПОУ ВП 44063166) у відзиві на касаційну скаргу зазначало про те, що на час попередження та звільнення позивача з займаної посади законодавством, що регулює таке звільнення, не передбачалося врахування переважного права на залишення на роботі при вивільнені працівників у випадках змін в організації виробництва і праці, а також застосування частини другої статті 40 КЗпП України, відповідно до якої звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2, 6 цієї статті, допускається якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу. Приписи статей 87 та 41 Закону № 889-VІІІ були чинними, чіткими та передбачуваними.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
33. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України - у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 87 Закону № 889-VІІІ (у редакції Закону №440-ІХ від 14 січня 2020 року), частини п`ятої статті 40 (у редакції Закону №113-ІХ від 19 вересня 2019 року) та частини шостої статті 49-2 КЗпП України (у редакції Закону №378-ІХ від 12 грудня 2019 року), зокрема, щодо необхідності пропонування державному службовцеві, звільненому на підставі пункту 1 або 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", іншої вакантної посади.
34. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу звільнення позивача з займаної посади державної служби у зв`язку з ліквідацією державного органу.
35. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
36. Згідно з пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідація державного органу.
37. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2020 року № 893 "Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби" ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком.
38. На виконання цієї постанови наказом Державної податкової служби України від 08 жовтня 2020 року № 556 "Про ліквідацію територіальних органів ДПС" наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком. Цим наказом затверджено список голів комісій з ліквідації територіальних органів ДПС України.
39. Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14 січня 2020 року № 440-ІХ (набрав чинності 13 лютого 2020 року) частину третю статті 87 Закону № 889-VІІІ доповнено новим абзацом наступного змісту: "Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".
40. Верховний Суд України в постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), від 19 січня 2016 року (справа № 810/1783/13-а) неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію.