ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2022 року
м. Київ
справа №480/886/21
адміністративне провадження № К/9901/32542/21, К/9901/31812/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №480/886/21
за позовом ОСОБА_1 до Сумської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку та різниці в заробітній платі, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Сумської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року (прийняте у складі головуючого судді - Кравченка Є.Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Бершова Г.Є., суддів: Чалого І.С., Катунова В.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Сумської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора України, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, в якому, з урахуванням заяви про збільшених позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ керівника Сумської обласної прокуратури № 647к від 24.12.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області з 31.12.2020 року;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 15 від 30.11.2020 року про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора прокурором відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області ОСОБА_1 ;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу забезпечення діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді Сумської обласної прокуратури з 31.12.2020 року;
1.4. стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 31.12.2020 року в сумі 191702, 40 грн.;
1.5. стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 454 298,35 грн. різниці між нарахованою відповідачем 1 заробітною платою;
1.6. стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 20 000 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач наголошує на незаконності оскаржуваних рішення кадрової комісії та наказу про звільнення з посади. Звертає увагу на відсутність факту ліквідації чи реорганізації прокуратури Сумської області під час його звільнення та відсутності підстав для звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 2003 року працював в органах прокуратури, з 11.02.2019 року обіймав посаду прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області.
3.1. На виконання пункту 10 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" позивачем 08.10.2019 року подано Генеральному прокурору письмову заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.2. 03 червня 2020 року виконуючим обов`язків голови третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур ОСОБА_2 затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення знань і умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Згідно з цим графіком, на 11 червня 2020 року заплановано проходження ОСОБА_1 іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення знань і умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
3.3. 11 червня 2020 року позивачем складено заяву на ім`я Генерального прокурора, в якій він просив перенести дату іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та дату іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки у зв`язку з неможливістю прийняти участь у складанні вказаних іспитів 11.06.2020 року через хворобу, та 12.06.2020 року направлено заяву у секретарю Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур.
3.4. Відповідно до протоколу засідання Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 18.06.2020 року № 47-з, заява ОСОБА_1 від 11.06.2021 року була розглянута на засіданні Третьої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур та вирішено заяву задовольнити, визнати поважною вказану причину, перенести ОСОБА_1 дату іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та дату іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
3.5. Відповідно до протоколу засідання Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 02.11.2020 року № 1, на вказаному засіданні розглянуто складений Департаментом кадрової роботи та державної служби список прокурорів регіональних прокуратур, втому числі військових прокуратур регіонів України і об`єднаних сил, які з поважних причин не брали участь в атестації. Комісією вирішено затвердити графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора на 11.11.2020 року для 236 прокурорів регіональних прокуратур, втому числі військових прокуратур регіонів України і об`єднаних сил, які з поважних причин не брали участь в атестації.
3.6. Рішенням Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 02.11.2020 року № 2 затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора на 11.11.2020 року, до якого включено ОСОБА_1 .
3.7. Вказаний графік був оприлюднений на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) www.gp.gov.ua 03.11.2020 року.
3.8. 11 листопада 2020 року Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур було зафіксовано факт неявки ОСОБА_1 11.11.2020 року на іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що підтверджено протоколом засідання комісії від 11.11.2020 року № 3 та Додатком № 4 до вказаного протоколу.
3.9. 30 листопада 2020 року Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур (перший етап) ухвалено рішення № 15 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестуванню з використання комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
3.10. Наказом Сумської обласної прокуратури від 24.12.2020 року № 647к звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 31.12.2020 року.
3.11. Вважаючи протиправними рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 15 від 30.11.2020 року та наказ керівника Сумської обласної прокуратури № 647к від 24.12.2020 року, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року, позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Сумської обласної прокуратури № 647к від 24.12.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області з 31.12.2020 року.
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області з 01.01.2021 року.
4.3. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 28365 (двадцять вісім тисяч триста шістдесят п`ять) грн. 48 коп.
4.4. Стягнуто з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 13 600 (тринадцять тисяч шістсот) грн. 00 коп.
4.5. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Сумської області з 01.01.2021 року та стягнення з Сумської обласної прокуратури на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах стягнення за один місяць у розмірі 7837 (сім тисяч вісімсот тридцять сім) грн. 83 коп.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про безпідставність звільнення позивача за пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації прокуратури Сумської області, де він був працевлаштований.
5.1. Відмовляючи в задоволенні в іншій частині позовних вимог суди зазначили, що рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 15 від 30.11.2020 року є правомірним. Вказане рішення відповідає затвердженій наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019 року (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17.12.2019 року № 336, від 04.02.2020 року № 65, від 19.02.2020 року №102) типовій формі та містить всі необхідні дані, зокрема посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також, в рішенні наявне його обґрунтування: у зв`язку тим, що ОСОБА_1 11.11.2020 року не з`явився для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, заяви про перенесення тестування від нього не надходили.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, відповідачі подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ) та пункту 9 частини 1 статті 51, статті 60 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII (далі - Закон № 1697- VII), у подібних правовідносинах.
6.2. У зв`язку із наведеним скаржники просять скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову в цій частині.
7. Позивач відзиву на касаційні скарги не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
13. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
22. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
23. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
24. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
25. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
26. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
31. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
32. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
33. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
34. У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
35. Законом України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
36. 19 вересня 2019 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.