ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2022 року
м. Київ
справа №807/3656/14
адміністративне провадження № К/9901/14450/21. № К/9901/14919/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України, Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області, Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Державної податкової служби України та Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 (колегія суддів у складі: Ващиліна Р. О., Микуляк П. П., Рейті С. І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021 (колегія суддів у складі: Обрізко І. М., Онишкевича Т. В., Сеника Р. П.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Державної фіскальної служби України, в якому просила:
- скасувати наказ від 24.10.2014 № 1005-О про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області;
- стягнути з Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25.10.2014 і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
- зобов`язати Державну фіскальну службу України відкликати відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
Позовні вимоги мотивовано тим, що наказом Державної фіскальної служби України від 24.10.2014 № 1005-О позивачку було звільнено із посади начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області на підставі Закону України «Про очищення влади». Позивачка вважає таке рішення протиправним, оскільки воно порушує її конституційні права та свободи, суперечить нормам міжнародно-правових актів та рішенням Європейського суду з прав людини у справах про люстраційні заходи. Окрім того, зазначає, що звільнення відбулося у період тимчасової непрацездатності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.02.2015 залучено до участі у справі в якості другого відповідача Державну податкову інспекцію у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2020, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2020, замінено первісного відповідача - Державну фіскальну службу України на правонаступника - Державну податкову службу України, а також первісного відповідача - Державну податкову інспекцію у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області на правонаступника - Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області.
Протокольною ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.10.2020 залучено до участі в справі в якості співвідповідача Головне управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України від 24.10.2014 № 1005-О про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області з 25.10.2014; стягнуто з Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 494 784,72 грн з відрахуванням податків та зборів. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді та стягнення на її користь заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 6849,36 грн допущено до негайного виконання. Зобов`язано Державну податкову службу України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача із займаної посади відбулося тільки на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці. Таке рішення ґрунтувалося виключно на факті обіймання позивачем протягом більше 1 року посади, передбаченої пунктом 9 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади». Суд врахував правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 03.06.2020 у справі № 817/3431/14 про те, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини. Суд з урахуванням довідки Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області про заробітну плату позивача та з покликанням на постанову Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу. Суд відхилив доводи Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області про недопустимість стягнення сум втраченого заробітку з Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області, аргументовані тим, що останній не є правонаступником органів Міндоходів та Державної фіскальної служби України з кадрових питань, а тільки з питань реалізації державної податкової політики. З цього приводу суд зазначив, що ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2020 за клопотанням представника позивача було замінено первісного відповідача - Державну фіскальну службу України на правонаступника - Державну податкову службу України, а первісного відповідача - Державну податкову інспекцію у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області на правонаступника - Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області. Вказана ухала суду залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2020. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що з огляду на припинення юридичної особи Головного управління Міндоходів у Закарпатській області, реорганізацію Державної фіскальної служби шляхом поділу на Державну податкову службу України та Державну митну службу України, необхідно провести процесуальне правонаступництво у справі та замінити їх належними відповідачами. При цьому суд зазначив, що питання щодо наявності підстав для заміни вказаних відповідачів їх правонаступниками було вирішено саме в контексті взаємозв`язку з предметом даного адміністративного позову. Крім того, суд зазначив, що Верховний Суд не знайшов підстав для відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2020.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10.03.2021 апеляційні скарги Державної податкової служби України та Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області залишив без задоволення, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 залишив без змін.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що апелянти у своїх апеляційних скаргах покликаються на те, що Державна податкова служба України та Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області не є правонаступниками Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області в питаннях проходження/звільнення із публічної служби. З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначив, що у спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувались ліквідованим органом, не можуть бути припинені і підлягають передачі іншим державним органам, за виключенням того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі. При цьому, державні органи, хоча і є юридичними особами, але норми Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) про перетворення юридичних осіб не можуть бути підставою для вирішення питання про правонаступництво для органів державної влади, оскільки ЦК України передбачає перехід при правонаступництві об`єктів цивільних та майнових прав, а в адміністративному праві мова йде про перехід специфічних, владних прав. Норма ж про те, що ліквідація юридичної особи не тягне за собою переходу прав та обов`язків у порядку правонаступництва, стосовно державних органів не може діяти, оскільки ліквідація органу публічної влади обов`язково повинна тягнути за собою перехід його прав та обов`язків у порядку правонаступництва іншому органу.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно звернув увагу на те, що ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2020 за клопотанням представника позивача було замінено первісного відповідача - Державну фіскальну службу України на правонаступника - Державну податкову службу України, а первісного відповідача - Державну податкову інспекцію у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області на правонаступника - Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2020 вказана ухвала залишена без змін. При цьому, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що з огляду на припинення юридичної особи Головного управління Міндоходів у Закарпатській області, реорганізацію Державної фіскальної служби шляхом поділу на Державну податкову службу України та Державну митну службу України, необхідно процесуальне правонаступництво у справі та замінити їх належними відповідачами. Верховний Суд не знайшов підстав для відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 12.06.2020.
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що не заслуговують на увагу суду посилання апелянтів на те, що Державна податкова служба України та Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області не є правонаступниками Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області в питаннях проходження/звільнення із публічної служби.
Крім того, суд апеляційної інстанції, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, зазначив про правомірність стягнення на користь позивачки середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу, оскільки вона скористалася своїм правом на подання клопотання, передбаченого частиною третьою статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), жодних дій, спрямованих на затягування розгляду справи вона не вчиняла.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій Державна податкова служба України та Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області звернулись до Верховного Суду з касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Підставами звернення з касаційними скаргами Державна податкова служба України та Головне управління Державної податкової служби у Закарпатській області зазначають пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржники зазначають про неврахування судом апеляційної інстанції правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18, у якій досліджувалось питання правонаступництва Державної податкової служби України від Державної фіскальної служби України.
Крім того, скаржники наголошують на тому, що запис про припинення Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відсутній. Постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 682-р свідчать про компетенційне адміністративне (публічне) правонаступництво Державної податкової служби України, тобто про перехід до Державної податкової служби України функцій Державної фіскальної служби України у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску. Проте спір у цій справі виник у відносинах публічної служби. Заміна Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби у Закарпатській області як боржника за вказаним рішенням може мати місце виключно у випадку фактичного її вибуття унаслідок припинення.
Звертають увагу на те, що позивачка ніколи не перебувала у трудових відносинах з Державною податковою службою України. Наразі всі права і обов`язки Міністерства доходів і зборів України перейшли до Державної фіскальної служби України, складено розподільчий та ліквідаційний баланси, отже органом, який мав би поновлювати та виплачувати середній заробіток за час вимушеного прогулу є саме Державна фіскальна служба.
Також зазначають, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки частині другій статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Вважають, що відсутні підстави для стягнення середньомісячного заробітку за весь час судового розгляду, оскільки в цій справі, на думку скаржників, наявні всі ознаки затягування розгляду справи та винесення рішення не в розумні строки, що ґрунтується саме на вільному волевиявленні позивача, що призвело до тривалого розгляду справи.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзивів на касаційні скарги не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
22.04.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної податкової служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 807/3656/14.
Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Державної податкової служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021.
26.04.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.04.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 807/3656/14.
Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Державної податкової служби у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.11.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 25.07.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 у період з 12.09.2013 по 24.10.2014 проходила службу в територіальних органах Міністерства доходів і зборів, у тому числі на посаді начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області.
Наказом Державної фіскальної служби України від 24.10.2014 № 1005-О від 24.10.2014, на підставі листа Головного управління Міндоходів у Закарпатській області від 21.10.2014 № 350/8/07-16-04-00-29, довідки про результати перевірки відомостей, зазнаних в особовій справі та/або трудовій книжці, ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Державної податкової інспекції у Виноградівському районі Головного управління Міндоходів у Закарпатській області з 24.10.2014 з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України.
Відповідно до довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1 , у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 остання обіймала посади, щодо яких частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади» встановлена заборона, а саме: з 09.09.2011 по 11.09.2013 голови Виноградівської районної державної адміністрації у Закарпатській області. Вказана обставина стала підставою для звільнення ОСОБА_1 .
Не погоджуючись з прийнятим рішенням та з метою захисту порушеного права на працю, що проявилося у незаконному, на думку позивачки, звільненні, вона звернулася з цим адміністративним позовом до суду.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Статтею 52 КАС України передбачено, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок № 1074).
Згідно з пунктами 5, 6 Порядку № 1074 орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
Пунктом 8 Порядку № 1074 визначено, що внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам. Перейменування органу виконавчої влади не призводить до його реорганізації.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» від 06.08.2014 № 311 (далі - Постанова № 311) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної фіскальної служби та реорганізовано територіальні органи Міністерства доходів і зборів, шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної фіскальної служби.
Відповідно до пункту 1 Постанови № 311 утворено юридичну особу - Головне управління ДФС у Закарпатській області та реорганізовано шляхом приєднання до нього ГУ Міндоходів у Закарпатській області.