ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2022 року
м. Київ
справа №420/4649/20
адміністративне провадження № К/9901/25059/21 № К/9901/23920/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 420/4649/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, наказу, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Одеської обласної прокуратури, до вимог якої приєднався Офіс Генерального прокурора, ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року, прийняте в складі головуючого судді Юхтенко Л.Р., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кравця О.О., судді Зуєвої Л.Є., Коваля М.П.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
- визнати протиправними дії Офісу Генерального прокурора щодо незаконного звільнення з органів прокуратури та посади начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області;
- визнати протиправними дії Одеської обласної прокуратури щодо незаконного звільнення з органів прокуратури та посади начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області;
- визнати протиправним та скасувати рішення першої кадрової комісії (далі - Кадрова комісія) № 91 від 02.04.2020 про неуспішне проходження атестації;
- визнати протиправним та скасувати наказ Прокурора Одеської області № 768к від 29.04.2020 року про звільнення позивачки з посади начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області з 30.04.2020 з підстави рішення Кадрової комісії № 1;
- зобов`язати Одеського обласного прокурора поновити позивачку на роботі в органах прокуратури з 30 квітня 2020 року та на посаді начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області з 30 квітня 2020 року на період до початку роботи Одеської обласної прокуратури - 11 вересня 2020 року; начальника відділу міжнародно-правового співробітництва Одеської обласної прокуратури або на рівнозначній посаді в Одеській обласній прокуратурі за погодженням з ОСОБА_1 з дня початку роботи відділу 11 вересня 2020 року;
- стягнути з Одеської обласної прокуратури на користь позивачки середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30.04.2020 по день винесення судом рішення про поновлення на посаді.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначала про те, що законодавець поставив прокурорів та слідчих прокуратури перед вибором, або подати заяву встановленої форми, затвердженої наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, про намір перейти до Офісу Генерального прокурора або не подавати таку заяву, наслідком чого буде звільнення із займаної посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру». Позивачка вважала, що вказана заява була написана нею під тиском прокуратури області та Генеральної прокуратури, її зміст не мав відношення до її волевиявлення в частині добровільного погодження на звільнення, позивач не мала наміру звільнятись з органів прокуратури та вважає, що її звільнення відбулося під психологічним тиском також і при відсутності наміру достроково припинити повноваження на адміністративній посаді.
3. Також позивачка зазначала, що не погоджується з рішенням Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, оскільки воно свідчить про негативну оцінку атестаційною комісією ділових, професійних, особистих якостей позивачки, її кваліфікаційного та освітнього рівнів, та не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо неї на відповідній посаді як начальника відділу, також у рішенні не наведено мотивів неврахування таких доказів Державою, в особі центрального органу управління органів прокуратури - Офісом Генеральної прокуратури, не надано доказів на підтвердження обставин, які у рішенні (висновку) атестаційної комісії вважаються встановленими, висновок атестаційної комісії не містить висновків щодо факту відповідності вимогам, які пред`являються до позивачки як до особи, яка не відповідає критеріям та потягли звільнення.
4. Тому, позивачка вважала, що відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких Кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його скасування.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
5. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Прокуратури Одеської області щодо незаконного звільнення з органів Прокуратури Одеської області та посади начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Одеської області № 768к від 29 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області та органів прокуратури з 30 квітня 2020 року.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області з 30 квітня 2020 року.
Стягнуто з Одеської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30 квітня 2020 року по 21 грудня 2020 року в сумі 259 400 грн (без урахування обов`язкових відрахувань).
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
6. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що посилання в оскаржуваному наказі на п. 9 частини 1 статті 51 Закону №1697 як на підставу для звільнення без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивачки негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. Відповідачем не підтверджено відповідними доказами та не доведено скорочення кількості прокурорів. За таких обставинах, посилання на п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру», як на підставу звільнення позивачки з посади та з органів прокуратури у наказі № 768к від 29.04.2020 є неправомірним. У зв`язку з цим суд погодився з доводами позивачки про відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є безпідставним.
7. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про неправомірність наказу про звільнення з органу прокуратури, наявність підстав для поновлення позивача на попередній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
8. Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність обставин для скасування рішення відповідача про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту, оскільки прийняте рішення відповідає затвердженій наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року типовій формі та містить всі необхідні дані, зокрема посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також в рішенні наявне його обґрунтування: у зв`язку з набранням позивачем балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту. Отже, рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів № 91 від 02.04.2020 прийнято правомірно, у порядку та у спосіб, встановлений законом.
9. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року рішення суду першої інстанції змінено, у абзаці п`ятому резолютивної частини замість "259 400 грн" вказано "264 040 грн". В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року залишено без змін.
10. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції виходив з того, що зміни, які зазнав роботодавець позивача, відбулись у найменуванні державного органу, що не є ні ліквідацією, ні реорганізацією та саме по собі не створює скорочення штату працівників, що свідчить про безпідставність звільнення позивача на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII. У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції уважав незаконним наказ Прокуратури Одеської області № 768к від 29 квітня 2020 року. Стосовно рішення Кадрової комісії, то суд апеляційної інстанції виходив з його правомірності з аналогічних підстав, з яких виходив і суд першої інстанції.
11. Разом з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції невірно розраховано суму стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, тому змінив рішення суду першої інстанції в частині суми стягнення.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
12. Не погоджуючись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права Одеська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
13. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Одеська обласна прокуратура посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
14. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено про помилкове тлумачення судами норм матеріального права: пунктів 10, 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 розділу I Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221).
15. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 7, 9, 13,17 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
16. Офіс Генерального прокурора у своїй заяві про приєднання до касаційної скарги Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року просить суд задовольнити касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури, рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог скасувати та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. Заявник посилається на те, що висновки судів попередніх інстанцій про незаконність звільнення позивачки у зв`язку із відсутністю ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів не ґрунтуються на нормах матеріального права, оскільки позивачку було звільнено у зв`язку із рішенням Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
17. ОСОБА_1 , не погоджуючись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Кадрової комісії та поновлення на посаді. В цій частині прийняти нове судове рішення, яким визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії, а також поновити позивачку на посаді начальника відділу міжнародно-правового співробітництва Одеської обласної прокуратури.
18. У касаційній скарзі позивачка посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
19. В обґрунтування касаційної скарги скаржницею зазначено про порушення судами норм матеріального права, що полягає у неправильному тлумаченні підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221).
20. Скаржницею також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 10,19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, пункту 9 Порядку № 221, у подібних правовідносинах.
ІV. Короткий зміст відзивів
21. Позивачкою надано до суду відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить касаційну скаргу Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій у відповідній частині позовних вимог щодо їх задоволення - без змін.
22. Офіс Генерального прокурора надав до суду відзив на касаційну скаргу позивачки, в якому зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги ОСОБА_1
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
23. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 13 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
24. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 13 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
25. Ухвалою Верховного Суду від 08 лютого 2022 року прийнято до касаційного розгляду заяву Офісу Генерального прокурора про приєднання до касаційної скарги Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року у цій справі.
26. Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 28 липня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
27. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у період з 23.01.1995 по 30.04.2020 працювала в органах прокуратури, серед яких з 03.02.2002 - на адміністративних посадах старшого помічника Прокурора Одеської області з міжнародно-правових доручень, начальника відділу міжнародно-правового співробітництва Прокуратури Одеської області, начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області.
28. Відповідно до листа прокурора Одеської області від 04.10.2019 вих. № 11-1485-19 вих-286ОКВ доведено до відома всіх підпорядкованих прокурорів та слідчих, що у період з 04 по 15 жовтня 2019 року включно здійснюється прийом заяв про переведення на посаду прокурорів відповідно в обласних прокуратурах, окружних прокуратурах та про намір пройти атестацію відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури» від 19.09.2019 року №113-ІХ та наказу Генеральної прокуратури України № 221 від 03.10.2019 року про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації.
29. Позивачем була подана заява на ім`я Генерального прокурора про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
30. Відповідно до рішення № 91 Кадрової комісії «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» від 02 квітня 2020 року, ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрала 69 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, та вона не допускається до проходження наступних етапів атестації.
31. Відповідно до наказу Прокуратури Одеської області № 768-к від 29 квітня 2020 року, ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу міжнародного співробітництва Прокуратури Одеської області на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30 квітня 2020 року. Підставою прийняття наказу є рішення Кадрової комісії № 91 від 02.04.2020.
32. Згідно з наказом прокурора Одеської області від 29.04.2020 №768 к на виконання рішення Кадрової комісії від 02.04.2020 № 91 ОСОБА_1 звільнено з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
33. Не погоджуючись із рішеннями відповідачів, посилаючись на їх неправомірність та необґрунтованість, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
34. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
37. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури .
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.