ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 640/23726/20
адміністративні провадження № К/9901/38542/21, №К/9901/38677/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
за участю:
секретаря судового засідання: Волощука В.В.,
представника позивача: Слівінського І.О.,
представника відповідача-1: Пуленця А.С.,
представника відповідача-2: Камарчука В.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу №640/23726/20
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства закордонних справ України про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказів і поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України, Міністерства закордонних справ України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 червня 2021 року, ухвалене у складі головуючої судді Кузьменко А.І., суддів Добрівської Н.А., Маруліної Л.О., та додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року, ухвалене у складі головуючої судді Кузьменко А.І., суддів Добрівської Н.А., Маруліної Л.О.; постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року, ухваленої у складі головуючої судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І., та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року, ухвалену у складі головуючої судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач-1), Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС України, відповідач-2) з вимогами:
1.1. визнати протиправним і скасувати розпорядження КМУ від 11 березня 2020 року №280-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства закордонних справ України»;
1.2. визнати протиправним і скасувати наказ МЗС України від 11 березня 2020 року №416-ос «Про припинення роботи ОСОБА_2 на посаді державного секретаря МЗС»;
1.3. визнати протиправним і скасувати наказ МЗС України від 04 вересня 2020 року №1495-ос «Про звільнення з державної служби ОСОБА_2 »;
1.4. поновити ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МЗС України з 11 березня 2020 року;
1.5. стягнути з МЗС України на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, виходячи з розміру його середньоденної заробітної плати з дня наступного за днем звільнення по день постановлення рішення суду.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що статтею 87-1 Закону України «Про державну службу» запроваджену нову підставу припинення державної служби, яка не може бути застосована в спірних правовідносинах з огляду на принцип дії нормативно-правових актів в часі. Позивач також доводив, що передбачена вказаною статтею підстава звільнення з державної служби є дискримінаційною, суперечить принципам, на яких ґрунтується державна служба.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 проходив державну службу на посаді державного секретаря МЗС України.
4. 11 березня 2020 року МЗС України внесено КМУ подання про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря МЗС України відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу».
5. Розпорядженням КМУ від 11 березня 2020 року №280-р ОСОБА_1 звільнено з посади державного секретаря МЗС України відповідно до частини 1 стаття 87-1 Закону України «Про державну службу».
6. Наказом МЗС України від 11 березня 2020 року №416-ос ОСОБА_3 вирішено вважати таким, що припинив роботу на посаді державного секретаря МЗС України та зараховано його за штат МЗС України з 11 березня по 11 вересня 2020 року.
7. Наказом МЗС України від 04 вересня 2020 року №1495-ос ОСОБА_3 звільнено з державної служби з 11 вересня 2020 року.
8. Не погоджуючись зі звільненням, позивач звернувся до суду.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2021 позов задоволено:
9.1. визнано протиправним і скасовано розпорядження КМУ від 11 березня 2020 року №280-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря МЗС України»;
9.2. визнано протиправними та скасовано накази МЗС України від 11 березня 2020 року №416-ос «Про припинення роботи ОСОБА_4 на посаді державного секретаря МЗС» та від 04 вересня 2020 року №1495-ос «Про звільнення з державної служби ОСОБА_4 »;
9.3. поновлено ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МЗС України з 11 березня 2020 року;
9.4. стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок МЗС України заробітну плату за період вимушеного прогулу в сумі 696 639 грн 58 коп;
9.5. звернуто до негайного виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МЗС України з 11 березня 2020 року;
9.6. звернуто до негайного виконання рішення в частині стягнення на користь ОСОБА_1 за рахунок МЗС України середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць, що становить 77 705 грн 99 коп.
10. Додатковим рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.06.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2021:
11.1. стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань МЗС України витрати на професійну правничу допомогу в сумі 8 507 грн 50 коп;
11.2. стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань КМУ витрати на професійну правничу допомогу в сумі 8 507 грн 50 коп.
11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що:
- оскаржуване розпорядження КМУ прийнято з порушенням вимог Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 №950 (далі - Регламент), у частині включення питання про звільнення позивача до порядку денного: відповідне подання МЗС України з проєктом розпорядження було зареєстровано в КМУ о 10 год 28 хв у день розгляду подання, а не за 24 години;
- стаття 87-1 Закону України «Про державну службу», яка передбачає звільнення з державної служби у зв`язку з призначенням нового Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу), є непропорційною, дискримінаційною, адже такі обмеження встановлені лише для державних службовців категорії «А»;
- підстава звільнення, передбачена статтею 87-1 Закону України «Про державну службу», має виключно політичний характер, що суперечить принципу політичної неупередженості державної служби, який був передбачений до включення статті 87-1 до Закону України «Про державну службу»;
- з включенням законодавцем до Закону України «Про державну службу» статті 87-1, якою встановлено додаткову підставу для звільнення державного службовця, порушується конституційний принцип, за яким при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод;
- звільнення державного службовця з підстав, передбачених статтею 87-1 Закону України «Про державну службу», порушує принципи презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності у значенні, що наведені в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України» (заява № 58812/15 та 4 інші заяви) від 17 жовтня 2019 року.
12. Постановами Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 червня 2021 року, додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року було залишено без змін.
13. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року:
13.1. стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань КМУ, МЗС України на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу, понесені при розгляді справи в суді апеляційної інстанції, у розмірі 21 386,00 грн, пропорційно з кожного у розмірі 10 693 грн 00 коп.
14. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про необхідність повного задоволення позовних вимог. Водночас суд апеляційної інстанції вважав, що:
- висновки суду першої інстанції про порушенням МЗС України/КМУ вимог Регламенту є необґрунтованими. Подання про звільнення позивача надійшло до КМУ о 10 год 28 хв і було розглянуто на засіданні КМУ о 11 год 30 хв;
- висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для застосування статті 87-1 Закону України «Про державну службу» є безпідставними, адже неконституційною вона не визнавалася;
- звільнення позивача з посади державної служби та з державної служби відбулося з істотними порушеннями Порядку надання пропозицій щодо зайняття вакантної посади державної служби державним службовцям, звільненим з посади державної служби категорії «А» відповідно до статті 87-1 Закону України «Про державну службу», затвердженого Національним агентством з питань державної служби від 21 лютого 2020 року №27-20 (далі - НАДС; Порядок).
14.1. Пунктами 4, 7 Порядку передбачено механізм реалізації частини четвертої статті 87-1 Закону України «Про державну службу», відповідно до якої державні службовці, звільнені з посади відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу», за їхньою згодою можуть бути переведені на будь-яку вакантну посаду державної служби не нижче категорії «Б» у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, без проведення конкурсу.
14.2. Цей механізм передбачає надсилання державними органами до НАДС пропозицій вакантних посад і надіслання НАДС цих пропозицій до суб`єкта призначення для надання їх державному службовцю.
14.3. Як установлено судом апеляційної інстанції, 10.09.2021 до МЗС України надійшло три пропозиції вакантних посад, які позивач міг обійняти відповідно до вказаного механізму. 11 вересня 2020 року ці пропозиції було доведено до позивача. Водночас 04 вересня 2020 року МЗС України прийнято оскаржуваний наказ №1495-ос, яким звільнено ОСОБА_3 з державної служби з 11 вересня 2020 року.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
15. 22 жовтня 2021 року МЗС України та КМУ звернулися до Суду з касаційними скаргами на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 червня 2021 року, додаткове рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року, додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року у справі №640/23726/20.
16. Ухвалою Суду від 09 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою МЗС України з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, щодо питання застосування статті 87-1 Закону України «Про державну службу» при прийнятті оскаржуваного розпорядження КМУ; пунктів 4, 7 Порядку, а саме: чи мають гарантії, передбачені частинами четвертою, п`ятою статті 87-1 Закону України «Про державну службу», характер альтернативних/взаємовиключних; чи є незаконним звільнення з державної служби відповідно до статті 87-1 Закону України «Про державну службу» у разі порушення вимог порядку надання пропозиції вакантної посади, якщо державному службовцеві при звільненні було виплачено вихідну допомогу; дотримання вимог процесуального права під час вирішення клопотання про залишення позову без розгляду; за наслідками перегляду судом апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції; під час вирішення питання про розподіл судових витрат за наслідками розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій.
17. МЗС України в касаційній скарзі доводить, що гарантії державним службовцям, які були звільнені з посади відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу», у вигляді пропозиції іншої посади або виплати вихідної допомоги, застосовуються альтернативно. Скаржник звертає увагу, що в спірних правовідносинах позивачеві було виплачено вихідну допомогу, а тому порушення порядку пропозиції іншої посади, про які йдеться в рішенні суду апеляційної інстанції, не впливали на законність звільнення позивача з державної служби.
18. МЗС України також посилається на порушення судами попередніх інстанцій вимог процесуального права, що полягають у відмові в задоволенні клопотань відповідачів про залишення позову без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду без дослідження відповідних доказів і наведення мотивів такої відмови; у фактичній зміні судом апеляційної інстанції мотивів для задоволення позову без ухвалення відповідного рішення про це; у безпідставному стягненні судових витрат за наслідками розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій.
19. Ухвалою Суду від 09 листопада 2021 року також відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою КМУ з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, щодо питання застосування статті 87-1 Закону України «Про державну службу», а саме: чи тягне порушення гарантій, встановлених у частинах 3-6 статті 87-1 Закону України «Про державну службу», або порушення порядку звільнення з державної служби відповідно до частини п`ятої статті 87-1 Закону України «Про державну службу», наслідки у вигляді визнання незаконним звільнення з посади державної служби з підстав, передбачених частиною першою статті 87-1 вказаного закону; дотримання вимог процесуального права під час вирішення клопотання про залишення позову без розгляду; під час вирішення питання про розподіл судових витрат за наслідками розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції.
20. КМУ в касаційній скарзі вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про те, що порушення вимог Порядку, допущені МЗС України, можуть бути підставою для визнання протиправним і скасування розпорядження КМУ від 11 березня 2020 року № 280-р.
21. Скаржник доводить, що звільнення з посади державної служби відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу» та звільнення з державної служби відповідно до частини п`ятої вказаної статті є різними правовими явищами (окремими процедурами), що мають різні юридичні підстави та правові наслідки (звільнення з посади не має наслідком звільнення зі служби). У зв`язку з цим скаржник уважає, що порушення, допущені під час звільнення з державної служби відповідно до частини п`ятої статті 87-1 Закону України «Про державну службу», не впливають на законність звільнення з посади державної служби відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу» і мають оцінюватися судами окремо.
22. Доводи КМУ в частині порушення судами передніх інстанцій норм процесуального права аналогічні доводами МЗС України.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
23. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України було прийнято Закон України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон №117-IX), який набрав чинності 25 вересня 2019 року.
24. Законом № 117-IX внесені зміни до Закону України «Про державну службу», серед яких й зміни до статті 83 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII), зокрема встановлено додаткову підставу для припинення державної служби.
25. Так, відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
26. Частиною першою статті 87-1 Закону №889-VIII передбачено, що крім підстав, передбачених статтею 87 цього Закону, суб`єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.