iplex360.Демо.Судові рішення

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2022 року

м. Київ

справа № 640/31850/20

адміністративне провадження № К/990/592/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3

до Міністерства інфраструктури України,

треті особи: Міністерство юстиції України, Державна служба морського та річкового транспорту України,

про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу, скасування державної реєстрації

за касаційною скаргою Міністерства інфраструктури України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 серпня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Гарник К.Ю.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів Беспалова О.О., Черпіцької Л.Т.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. 16 грудня 2020 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України (далі також - відповідач, скаржник), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 13 квітня 2021 року, просив:

визнати протиправними дії Міністерства інфраструктури України щодо розробки та прийняття наказу № 201 від 6 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України»;

визнати протиправним та нечинним наказ № 201 від 6 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України»;

скасувати державну реєстрацію наказу № 201 від 6 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України».

1 червня 2021 року ОСОБА_2 (справа № 640/15178/21) та ОСОБА_3 (справа № 640/15181/21) звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративними позовами до Міністерства інфраструктури України, в яких просили:

скасувати державну реєстрацію наказу № 201 від 6 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно - правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2021 року клопотання представника Муравського В.М. - задоволено, об`єднано в одне провадження адміністративну справу №640/31850/20 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства інфраструктури, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Міністерство юстиції України, Державна служба морського та річкового транспорту України, про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу, скасування державної реєстрації з адміністративною справою №640/15181/21 ОСОБА_3 до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії та з адміністративною справою №640/15178/21 за позовом ОСОБА_2 до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправними дій, визнання протиправним та нечинним наказу, скасування реєстрації; присвоєно адміністративній справі єдиний унікальний номер №640/31850/20.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 серпня 2021 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України №201 від 6 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до правила 1/10 Манільських поправок до додатка Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року кожна Адміністрація забезпечує дотримання положень цього правила для визнання, шляхом підтвердження згідно з пунктом 7 правила 1/2, диплома, виданого іншою Стороною або за її вповноваженням, капітану, особі командного складу або радіооператору, а також щоб: адміністрація підтвердила, за допомогою оцінки цієї Сторони, яка може включати перевірку центрів підготовки та процедур, що вимоги Конвенції відносно стандартів компетентності, підготовки та дипломування, а також стандартів якості повністю дотримуються; та з відповідною Стороною була домовленість, що вона буде негайно повідомляти про будь-які значні зміни у системі підготовки та дипломування, які впроваджуються згідно з Конвенцією.

З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що на компетентні органи України (в межах спірних правовідносин на Міністерство інфраструктури України) покладаються обов`язок попереднього повідомлення інших сторін Конвенції перед запровадженням змін у системі підготовки та дипломування моряків. Разом з тим, матеріали справи не містять доказів того, що перед прийняттям оскаржуваного наказу будь-яким компетентним органом було повідомлено інші держави -учасники Конвенції про зміни, що впроваджуються у системі підготовки та дипломування моряків згідно із цим нормативно-правовим актом.

Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що спірним наказом №201 внесено зміни у Положення про звання осіб командного складу морських суден та порядку їх присвоєння, затверджене наказом Міністерства інфраструктури України від 7 серпня 2013 року № 567, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 23 серпня 2013 року за № 1466/23998 (із змінами), а саме, абзац дев`ятнадцятий пункту 4 розділу І викладено в такій редакції: «стаж роботи на судні - робота або проходження практичної підготовки на судні, що відноситься до видачі або підтвердження диплома або присвоєння іншої кваліфікації». Крім того, Наказом №201 внесено зміни, які встановлюють необхідний перелік документів, який має надати особа для підтвердження такого стажу, містить положення про те, що збереження професійної придатності моряка можливе за допомогою підтвердження стажу роботи на судні, відповідно до інформації, що міститься у послужній книжці моряка та посвідченні особи моряка.

Водночас, у відповідності до пункту 3 Порядку підтвердження наявного трудового стажу при відсутності трудової книжки або відповідних записів у ній, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1993 року № 637, відсутнє посилання на такий документ як «послужна книжка моряка».

З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що в діючому законодавстві України не визначено статус такого документу як «послужна книжка моряка», не передбачено порядок його видачі та ведення, вимоги щодо його заповнення, відповідальність за внесення до нього недостовірних відомостей та спосіб перевірки внесених до цього документу відомостей, тому вказаний документ не може підтверджувати будь-які юридичні факти, зокрема факти дійсного перебування особи у трудових відносинах, що, на переконання судів, свідчить про невідповідність оскаржуваного наказу нормам чинного законодавства у цій частині.

Також суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки до наказу № 201 від 6 квітня 2021 року не розроблявся проект його регуляторного впливу, то прийняття такого акта є порушенням вимог статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що є підставою для висновку про протиправність даного нормативно-правового акта.

Також судами попередніх інстанцій було зазначено, що у спірному наказі надається перевага лише одному способу підтвердження професійної придатності у вигляді трудового стажу моряка, перевіряти достовірність якого пропонується не запитами до компаній - роботодавців та не шляхом перевірки реальності сплати податків та обов`язкових платежів за час виконання трудових функцій, а лише шляхом зіставлення із відомостями про відповідність датам перетину державного кордону, що взагалі не базується на будь-якому із положень законодавства України, положеннях будь-яких актів міжнародного законодавства, а лише є самовільним тлумаченням з боку відповідача власної правотворчої функції, окрім того, здійснивши включення до спірного наказу поняття «стаж роботи на судні» та закріпивши способи його визначення і перелік документів, що можуть його підтверджувати, Міністерство інфраструктури України перейняло на себе повноваження, якими наділена виключно Верховна Рада України.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, а саме статті 264 КАС України, Міністерство інфраструктури України звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.

5. Вказане скаржник обґрунтовує тим, що відповідно до висновків, викладених, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 та у постанові Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі № 640/11643/19, застосування частини другої статті 264 КАС України не виключає необхідність доведення позивачем негативного впливу спірного наказу в майбутньому. Окрім того зазначає, що у відповідності до позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 640/18067/18, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

6. Скаржник вказує, що, у зв`язку з неврахуванням вищевказаних позицій, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо наявності порушення прав позивачів у цій справі.

7. Крім того, скаржник зазначає, що спірний Наказ № 201 на момент звернення позивача ОСОБА_1 до суду не був зареєстрований Міністерством юстиції України, не був офіційно опублікований, а тому не міг порушувати його права. Вказане за твердженням скаржника є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

8. Касаційна скарга надійшла до суду 5 січня 2022 року.

9. Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №640/31850/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам надати відзив на касаційну скаргу.

10. З касаційною скаргою заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2022 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 27 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 28 липня 2022 року.

Позиція інших учасників справи

12. 14 лютого 2022 року до суду надійшов відзив Міністерства юстиції України на касаційну скаргу Міністерства інфраструктури України, в якому зазначається, що наказ №201 від 6 квітня 2021 року надійшов на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України після доопрацювання 27 квітня 2021 року. Наказ прийнято суб`єктом нормотворення відповідно до статті 51 Кодексу торговельного мореплавства України, Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, пункту 4 Положення 460 та Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2017 року №1095.

13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 6 квітня 2021 року Міністерством інфраструктури України прийнято наказ №201 «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України за №583/36205 та опубліковано в Офіційному віснику України від 30 квітня 2021 року - 2021 р., № 33, стор. 424, стаття 1998, код акта 104641/2021 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0583-21/card6#Public).

15. Зі змісту вказаного Наказу встановленого, що його прийнято відповідно до статті 51 Кодексу торговельного мореплавства України, Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, з поправками, пункту 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 460 (зі змінами), Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2017 року № 1095 (зі змінами), з метою спрощення процедури дипломування моряків.

Пунктом 1 Наказу №201 затверджено Зміни до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку України та Міністерства інфраструктури України.

Пунктом 2 Наказу №201 внесено до наказу Міністерства інфраструктури України від 18 жовтня 2013 року № 811 «Про затвердження зразків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 7 листопада 2013 року за № 1902/24434 (зі змінами), такі зміни:

1) пункт 1 доповнено новими абзацами дванадцятим-п`ятнадцятим такого змісту:

«свідоцтва фахівця з початкової підготовки для роботи на суднах, на які поширюється дія Міжнародного кодексу з безпеки для суден, що використовують гази або інші види палива з низькою температурою спалаху (додаток 14);

свідоцтва фахівця з розширеної підготовки для роботи на суднах, на які поширюється дія Міжнародного кодексу з безпеки для суден, що використовують гази або інші види палива з низькою температурою спалаху (додаток 15);

свідоцтва фахівця з початкової підготовки для роботи на суднах, що експлуатуються в полярних водах, відповідно до вимог Полярного кодексу (додаток 16);

свідоцтва фахівця з підготовки за розширеною програмою для роботи на суднах, що експлуатуються в полярних водах, відповідно до вимог Полярного кодексу (додаток 17).»;

2) доповнити цей наказ після пункту 1 новим пунктом 2 такого змісту:

« 2. Державній службі морського та річкового транспорту України забезпечувати централізоване замовлення необхідної кількості бланків документів осіб командного складу та суднової команди морських суден, що засвідчують належну кваліфікацію для займання посади на судні та ідентифікують їх власників, і бланків послужної книжки моряка, передбачених додатками згідно з пунктом 1 цього наказу.

У зв`язку з цим пункти 2-6, як зазначено у наказі, вважати відповідно пунктами 3-7;

3) доповнено цей наказ додатками 14-17, що додаються.

Пунктом 3 доручено Директорату реформування морської та річкової галузі (Я. Ілясевич) забезпечити подання цього наказу в установленому порядку на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.

Пунктом 4 доручено Відділу зовнішніх комунікацій забезпечити розміщення цього наказу на офіційному вебсайті Міністерства інфраструктури України.

У пункті 5 зазначено, що цей наказ набирає чинності з дня його офіційного опублікування.

16. Позивачі, вважаючи вказаний наказ Міністерства інфраструктури України протиправним та таким, що виданий з порушенням вимог законодавства, звернулися до суду з відповідними адміністративними позовами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

20. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 серпня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

22. З позовної заяви вбачається, що предметом спору у справі є наказ Міністерства інфраструктури України № 201 від 6 квітня 2021 року «Про внесення змін до нормативно-правових актів Міністерства транспорту та зв`язку та Міністерства інфраструктури України».

23. Колегія суддів зазначає, що розглядаючи адміністративні спори щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди у межах судового контролю, з урахуванням вимог статті 2 КАС України, повинні першочергово визначати правову природу такого рішення.

24. Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

25. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

26. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

27. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі №807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а та від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20.

28. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини) та від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

29. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості акта є коло суб`єктів, на який він поширюється. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

30. Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

................

Перейти до повного тексту