ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа №380/5151/20
адміністративне провадження № К/9901/33214/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.02.2021 (головуючий суддя - О.П. Хома)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 (головуючий суддя - Т.І. Шинкар, судді - І.М. Обрізко, С.М. Шевчук)
у справі № 380/5151/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 № 318 про неуспішне проходження ОСОБА_1 іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Львівської обласної № 827к від 10.06.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді Прокуратури Львівської області (Львівської обласної прокуратури);
- поновити ОСОБА_1 з 11.06.2020 на рівнозначній посаді прокурора відділу Управління представництва інтересів держави в суді в Львівській обласній прокуратурі та в органах прокуратури;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури (прокуратури Львівської області) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 11.06.2020 включно по день ухвалення судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржуване рішення кадрової комісії є невмотивованим, оскільки не містить мотивів його прийняття, а містить посилання лише на кількість виставлених за результатами іспиту балів. Позивач вказує, що при винесенні кадровою комісією рішення не враховано погіршення самопочуття позивача, що унеможливило закінчення тестування. Обґрунтовуючи протиправність оскаржуваного наказу про звільнення позивач посилається на відсутність у такому конкретної підстави звільнення позивача. Також позивач вказує про відсутність юридичних фактів ліквідації, реорганізації чи скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16.02.2021 позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 № 318 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки». Визнано протиправним та скасовано наказ Львівської обласної прокуратури від 10.06.2020 № 827к «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на рівнозначній посаді прокурора відділу Управління представництва інтересів держави в суді Львівської обласної прокуратури з 11.06.2020. Стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 265 673 грн 83 коп середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 11.06.2020 по 16.02.2021 з відрахуванням обов`язкових податків та зборів.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що факт наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором є підставою звільнення такого прокурора на підставі пункту 9 частини 1статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення кадрової комісії прийнято передчасно, оскільки належному проходженню іспиту 05.03.2020 позивачу перешкодив стан її здоров`я. При цьому така причина повинна була бути врахована Другою кадровою комісією при розгляді звернень позивача від 05.03.2020 та від 07.03.2020.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 09.04.2020 № 318 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки». Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Львівської області від 10.06.2020 № 827к «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Львівської області та органів прокуратури з 12.06.2020. Стягнуто з Прокуратури Львівської області на користь ОСОБА_1 183 348 грн 56 коп середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 12.06.2020 по 16.02.2021. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. При ухваленні постанови суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо передчасності прийняття рішення від 09.04.2020 № 318 про неуспішне проходження атестації позивачем, оскільки таке прийнято без повного з`ясування всіх обставин, що мали значення для прийняття такого рішення, та належного обґрунтування мотивів прийняття такого. Водночас, суд апеляційної інстанції виходив з того, що поновлюючи позивача на рівнозначній посаді прокурора відділу Управління представництва інтересів держави в суді Львівської обласної прокуратури з 11.06.2020, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо поновлення позивача на посаді у штаті Львівської обласної прокуратури з 11.06.2020. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 12.06.2020 по 16.02.2021 становить 183 348,56 грн., який підлягає стягненню саме з Прокуратури Львівської області, як з органу з якого звільнено позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації; пункту 9, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком; пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів; пункту 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації; підпункту 2 пункту 8 Розділу І Порядку № 221 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів. Зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 9 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо відповідності Порядку № 221 вимогам чинного законодавства. Також, вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 7, 11 розділу І Порядку № 221, пункту 17 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» в частині повноважень кадрових комісій при вирішенні питання допуску до повторного тестування прокурорів від яких не надходило зауважень чи скарг під час складання тестування до моменту його завершення, а після неуспішного завершення звернулись із відповідною заявою. Зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 16, 17 розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 6 розділу ІІІ Порядку № 221 щодо ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації у разі набрання меншої кількості балів, ніж було визначено під час складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційних скарг
10. Ухвалою Верховного Суду від 08.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
11. Ухвалою Верховного Суду від 26.07.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. ОСОБА_1 з 01.08.2002 працювала в органах прокуратури, з 14.04.2016 призначена на посаду прокурора відділу забезпечення представництва інтересів громадянина або держави в суді прокуратури Львівської області. Відповідно до наказу від 23.07.2018 № 1302 посаду «прокурор відділу забезпечення представництва інтересів громадянина або держави в суді прокуратури Львівської області» змінено на «прокурор відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Львівської області».
13. Верховна Рада України 19.09.2019 ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким, зокрема, передбачено обов`язкове проходження атестації чинними працівниками органів прокуратури України.
14. Генеральний прокурор 03.10.2019 видав наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
15. Цей Порядок установив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
16. Поряд з іншими нормами Порядок № 221 передбачає, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
17. 10.10.2019 позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
18. 05.03.2020 позивачем складено тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора, за результатами якого вона набрала 82 балів. Рішенням Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 3 від 05.03.2020 позивача допущено до здачі другого іспиту на загальні здібності і навички з використанням комп`ютерної техніки.
19. За результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивач набрала 89 балів.
20. Рішенням Другої кадрової комісії № 318 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки» від 09.11.2020 ОСОБА_1 не допущено до етапу проходження співбесіди та визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
21. Наказом прокуратури Львівської області від 10.06.2020 №827к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Львівської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 11.06.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
24. Статтями 2, 5-1 Кодексу законів про працю України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
25. Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
26. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
27. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни.
29. Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
30. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
31. У тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
32. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
33. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
34. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
35. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
36. Відповідно до пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
37. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.