ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 813/3269/17
адміністративне провадження № К/9901/18351/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2018 року у складі колегії суддів: Ланкевича А.З. (головуючий), суддів: Карп`як О.О., Мартинюка В.Я. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 травня 2019 року у складі колегії суддів: Коваля Р.Й. (головуючий), суддів: Гудима Л.Я., Гуляка В.В. у справі за позовом Національного університету «Львівська політехніка» (далі - НУ «Львівська політехніка») до Міністерства культури України про визнання протиправним і скасування припису, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. НУ «Львівська політехніка» звернувся до суду з позовом, у якому просив:
1.1 визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №26/10/74-17 від 23 серпня 2017 року
2. Рішенням Львівський окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2019 року, позов задоволено.
2.1 Задовольняючи позовні вимоги Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що припис №26/10/74-17 від 23 серпня 2017 року видано не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, необґрунтовано (без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення) та непропорційно, зокрема без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. У той же час, позивач довів обґрунтованість позовних вимог належними, допустимими та достатніми доказами. Зокрема суди зробили такі висновки.
Статтею 6-1 Закону України від 8 червня 2000 року №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III)прямо передбачено, що порядок подання документів для отримання відповідних дозволів Міністерства культури України визначається Кабінетом Міністрів України. Однак такий порядок станом на дату видання спірного припису, станом на дату розгляду цієї справи в суді, не затверджено Кабінетом Міністрів України. Відтак, враховуючи, що відповідач, як орган державної влади, у силу вимог частини другої статті 19 Конституції України, зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, за відсутності встановленого Кабінетом Міністрів України відповідного порядку надання Міністерством культури України дозволів на проведення робіт в історичних ареалах населених місць, відповідач безпідставно посилається на відсутність у позивача згаданого дозволу, оскільки такий не міг бути виданий з незалежних від позивача обставин.
Станом на дату видання оскаржуваного припису у відповідача були відсутні підстави вважати, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на генплані) у м. Львові здійснюється у визначених межах історичного ареалу м. Львова з дотриманням чи недотриманням визначених режимів використання, оскільки такі межі та режими, всупереч приписам частини другої статті 32 Закону №1805 та пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318, не затверджені відповідачем як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Законодавством, яке діяло на дату винесення рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 9 грудня 2005 року, законодавством, яке діяло станом на дату видання оскаржуваного припису, не передбачено повноважень (власних чи делегованих) виконавчих комітетів рад щодо затвердження меж історичних ареалів населеного місця. З огляду на що рішення виконкому Львівської міської ради №1311 від 12 вересня 2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» не може вважатися належним документом, яким затверджено межі історичного ареалу м. Львова, без погодження таких меж центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, тобто Міністерством культури України.
Щодо порушення позивачем вимог статті 35 Закону №1805-ІІІ суди попередніх інстанцій зазначили, що дозвіл на проведення земляних робіт підлягає отриманню безпосереднім виконавцем робіт фізичною особою у разі, зокрема, якщо вони проводяться в межах історичного ареалу. Відтак, у НУ «Львівська політехніка» відсутні законні підстави для отримання дозволу Міністерства культури України на виконання земляних робіт.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1 Згідно державного акта на право постійного користування землею, зареєстрованого 21 лютого 2001 року за №86 в кн. записів 1-2, виданого на підставі ухвали Львівської міської ради №474 від 27 січня 2000 року, будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на генплані) у м. Львові для працівників університету здійснюється на частині земельної ділянки площею 1,1629 га, яка входить в межі земельної ділянки площею 2,2678 га, що перебуває в постійному користуванні НУ «Львівська політехніка» (для обслуговування гуртожитків №5 та №11 на вул. Лукаша, 4 та 5 у м. Львові та для обслуговування спортивного майданчика вул. Лукаша у м. Львові).
3.2. Державною службою з питань національної культурної спадщини, згідно її листа від 13 квітня 2009 року №22-985/21, погоджено історико-містобудівне обґрунтування забудови земельної ділянки під розміщення багатоквартирного будинку на вул. Лукаша у м. Львові, розроблене інститутом «Укрзахідпроектреставрація», за умови дотримання необхідних інсоляційних та побутових розривів з прилеглою забудовою відповідно до чинних державних норм.
3.3. Наказом Департаменту містобудування Львівської міської ради від 25 липня 2013 року №228 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво НУ «Львівська політехніка» багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на генплані) для працівників університету» затверджені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки площею 1,1629 га, яка входить в межі вищевказаної земельної ділянки площею 2,2678 га на вул. Лукаша у м. Львові, на будівництво НУ «Львівська політехніка» багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на генплані) для працівників університету.
3.4. НУ «Львівська політехніка» замовлено виготовлення в ліцензованої проектної організації проектної документації «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на Генплані) у м. Львові для працівників університету» у відповідності до вищевказаних містобудівних умов та обмежень. 18 квітня 2014 року проектна документація отримала позитивний висновок експертизи. 25 червня 2014 року наказом НУ «Львівська політехніка» №339-1-10 затверджено проектну документацію «Багатоквартирний житловий будинок з гаражами та стоянками із знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на генплані) у м. Львові для працівників університету».
3.5. 3 липня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області зареєстровано Декларацію НУ «Львівська політехніка» про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з гаражами та стоянками зі знесенням споруд котельні на вул. Лукаша (будинок №2 на Генплані) для працівників університету у м. Львові» №ЛВ083141840632, яка у відповідності до частини першої статті 34 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, що діяла на дату її реєстрації; далі - Закон №3038-VI) дає замовнику право виконувати будівельні роботи.
3.6. 26 травня 2017 року завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України здійснено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: м. Львів, вул. Лукаша між вул. Лукаша - вул. Відкритою - вул. Остроградських), за результатами якого складено Акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова (без дати та без номера).
3.7. У висновках цього акта вказано, що здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32, частини першої статті 35 Закону №1805-III. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що погоджень проекту будівництва, дозволів на проведення будь-яких робіт за вищевказаною адресою Міністерством не надавалося.
3.7. За результатами проведеного 26 травня 2017 року візуального обстеження містобудівної ситуації за адресою: м. Львів, вул. Лукаша (між вул. Лукаша - вул. Відкритою - вул. Остроградських) відповідач видав припис №26/10/74-17 від 23 серпня 2017 року, згідно якого на виконання вимог частини першої статті 30 Закону №1805-III, діючи в межах повноважень, визначених пунктом 18 частини другої статті 5 зазначеного Закону і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2014 року №495 (далі - Положення №495), відповідач вимагає негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт, які виконуються в історичному ареалі міста Львова, в межах охоронної (буферної) зони об`єкту Архітектурний ансамбль історичного центра Львова, включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону №1805-III, без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати Міністерству культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова фактів.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Міністерство культури України подало касаційну скаргу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 7 лютого 2018 року, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 травня 2019 року. Просить вказані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права. Зокрема, особа, яка подала касаційну скаргу, вказує на те, що відповідач не порушував вимог, визначених статями 5, 32, 35, 6-1 Закону №1805-ІІІ, Положення №495, Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 №316 (далі - Порядок №316). Проте суди попередніх інстанцій неправильно ці норми права застосували.
4.2. Крім того, відповідач зазначає про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема статті 2, 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки суд першої інстанції безпідставно відхилив клопотання відповідача про витребування доказів з Львівської міської ради щодо повідомлення ЮНЕСКО про межі історичного ареалу міста Львова, інших доказів, що свідчать про проведення будівельних робіт в межах історичного ареалу міста Львова.
5. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначено про законність і обґрунтованість судових рішень, які оскаржуються, та про безпідставність доводів касаційної скарги.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. Під час розгляду касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України у редакції до 8 лютого 2020 року, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
8. З урахуванням наведеного, з огляду на предмет і підстави позову, ключовими правовими питаннями у цій справі є застосування у спірних правовідносинах норм частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32, частини першої статті 35 Закону №1805-ІІІ щодо повноважень Міністерства культури України у сфері надання дозволу на проведення будівельних робіт в історичних ареалах населених місць.
9. За частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Щодо суті зазначених у акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова порушень відповідачем вказано про здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, що є порушенням частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32, частини першої статті 35 Закону №1805-ІІІ.
11. Місто Львів внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878.
12. Згідно з положеннями частини третьої статті 17 Закону №3038-VI для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
13. Статтею 1 Закону №1805-ІІІ визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
14. Частинами другою та третьою статті 32 Закону №1805-ІІІ встановлено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.