ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа №460/7845/20
адміністративне провадження № К/990/563/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ»
про припинення права користування надрами
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Дорошенко Н.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Мікули О. І., суддів Курильця А. Р., Кушнерика М. П.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2020 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, позивач, скаржник) звернулася в суд з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» (далі - ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ»), у якому просила припинити право відповідача користуватися надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивачем не дотримано визначену законом процедуру щодо звернення до адміністративного суду, оскільки належними доказами порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, в якому встановлено порушення суб`єктом господарювання саме в ході перевірки, а також припис або розпорядження, складені на підставі такого акта перевірки, які у цій справі відсутні, а тому підстави для задоволення позову відсутні.
При цьому судами зазначено, що за наслідками виїзду для здійснення державного нагляду (контролю) та на виконання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) посадовою особою Держгеонадр було складено припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06, зі змісту якого встановлено, що такий складено з підстав фактичної відсутності товариства за юридичною адресою. Також відповідачу встановлено строк до 26 жовтня 2016 року для надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують вирішення питань згідно з додатком №1 до цього припису. Тобто вимога вказаного припису стосується надання документів та матеріалів, а не усунення суб`єктом господарювання порушень вимог законодавства шляхом допуску посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
5. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням статті 26 Кодексу України про надра, якою встановлені випадки припинення права користування надрами. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій протиправно не застосували до спірних правовідносин положення вказаної статті. Також зазначає, що судами було неправильно застосовано пункт 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615), яким передбачено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, законами України «Про нафту і газ» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
6. Крім того, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 7, 10, 11 Закону №877-V.
7. Також, скаржник у касаційній скарзі наголошує, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень не враховано висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 3 травня 2018 року у справі №812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17, від 22 травня 2019 року у справі №810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі №813/2441/16, від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17 та від 8 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, про те, що недопущення надрокористувачами посадових осіб Держгеонадра до проведення планової перевірки є підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, та в подальшому анулюванню такого дозволу.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до Суду 5 січня 2022 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №460/7845/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано надати відзив на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 27 липня 2022 року.
11. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
12. 11 лютого 2022 року до Суду надійшов відзив ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» на касаційну скаргу Держгеонадр, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
13. Відповідач, зокрема зазначає, що позивач посилається на висновки Верховного Суду у постанові від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17, які не є релевантними предмету спору у справі №460/7845/20, оскільки у справі №822/2402/17 йдеться про незаконність зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а у справі, яка розглядається, - питання законності припинення права користування надрами.
14. Також відповідач посилається на позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 9 червня 2021 року у справі №160/1351/19, у якій Суд зазначив, що у разі недопуску до перевірки або ненадання документів, орган державного геологічного контролю може вимагати припинення таких дій. Однак, ці вимоги не можуть бути предметом припису, оскільки припис складається у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки.
15. З огляду на вищезазначене, відповідач вважає, що невиконання припису, винесеного на підставі акта №06-03/27/2015-32/п (83) від 11 вересня 2015 року «Про недопущення до перевірки» посадових осіб Держгеонадр, не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, виданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ».
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237 з метою видобування торфу і торф`яних добрив та палива строком на 20 років, та, як додаток до спеціального дозволу, укладено угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 3 грудня 2010 року №5237.
17. 24 червня 2015 року Держгеонадра видано наказ №173 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року», згідно з додатком до якого передбачено проведення планової перевірки ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» з 7 вересня 2015 року по 11 вересня 2015 року.
18. 25 червня 2015 року Держгеонадра на підставі, зокрема, наказу від 24 червня 2015 року №173 видано наказ №174 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року», згідно з яким Департаменту державного геологічного контролю доручено провести планові перевірки надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у III кварталі 2015 року згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294.
19. Про проведення вказаної перевірки відповідача було повідомлено листом від 12 серпня 2015 року №10452/13/14-15, який згідно з повідомленням про вручення поштового відправлення отримано ним 18 серпня 2015 року.
20. 11 вересня 2015 року на підставі вищевказаних наказів та направлення від 7 вересня 2015 року №384-14/06 та з метою проведення перевірки службовими особами Держгеонадра здійснено виїзд за юридичною адресою ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ»: вул. Івана Франка, 1, в смт. Рокитне Рівненської області. За вказаною адресою ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» фактично не знаходиться, у зв`язку з чим 11 вересня 2015 року складено акт за №06-03/27/2015-32/п (83) про недопущення до перевірки.
21. Водночас з метою усунення порушень щодо недопуску службових осіб до перевірки відповідачем винесено припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06, яким ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у термін до 16 жовтня 2015 року шляхом надання документів, перелік яких визначено у приписі.
22. 1 квітня 2016 року наказом Держгеонадр за №113 зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк тривалістю 30 календарних днів для усунення порушень.
23. Вказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 7 квітня 2016 року за №5981/13/14-16. За змістом поштового відправлення №0311321340445, таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
24. 24 листопада 2017 року наказом Держгеонадр за №519 зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та повторно надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк тривалістю 30 календарних днів для усунення порушень.
25. Вказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 28 листопада 2017 року за №29411/03/14-17. За змістом поштового відправлення №0311322527816, таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
26. 28 листопада 2019 року наказом Держгеонадр за №444 на підставі листа Держаної податкової служби України від 1 жовтня 2019 року №827/5/99-00-04-04-01-16 зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та знову надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк тривалістю 30 календарних днів для усунення порушень.
27. Вищевказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 10 грудня 2019 року за №24478/01/14-19. Проте, за змістом поштового відправлення №0411200872991, таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
28. 27 квітня 2020 року наказом Держгеонадр за №145 на підставі листа Держаної податкової служби України від 17 березня 2020 року №2766/5/99-00-04-03-01-05 відтерміновано дату зупинення дії спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк до 1 червня 2020 року для усунення порушень.
29. Вказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 13 травня 2020 року за №7172/01/07-20, разом з тим, за змістом поштового відправлення №0411201577055 таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
30. Листом Держгеонадра від 1 липня 2020 року №9861/01/07-20 доведено до відома відповідача, що у зв`язку із неусуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, наданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» з метою видобування торфу ділянки родовища «Лисичий Мох», розглянуто питання щодо подальшої дії зазначеного спеціального дозволу та надано 15-денний строк для висловлення власної позиції щодо згоди або незгоди на припинення права користування надрами. Проте за змістом поштового відправлення №0411201684196 таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
31. Вважаючи, що надрокористувач порушив угоду про умови користування надрами, позивач звернувся в суд з адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
32. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
33. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
34. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
35. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
36. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на таке.
37. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
39. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
40. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
41. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
42. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
43. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
44. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
45. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
46. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
47. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
48. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
49. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
50. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
51. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
52. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
53. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615.