ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М, Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 7 липня 2022 року № 9901/61/19 (провадження № 11-256заі21) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У лютому 2019 та липні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративними позовами до ВККС та ВРП, у яких з урахуванням уточнень позовних вимог просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 21 грудня 2018 року № 1987/ко-18 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Кілійського районного суду Одеської області (далі - спірне рішення ВККС);
- визнати незаконним і скасувати рішення ВРП від 25 червня 2020 року № 1973/0/15-20 (далі - спірне рішення ВРП);
- зобов`язати ВККС повторно призначити кваліфікаційне оцінювання стосовно позивачки - судді Кілійського районного суду Одеської області ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що відповідно до рішення ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 анонімне тестування і складення практичного завдання в межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих судів було призначено на 27 серпня 2018 року. Але в період з 23 по 28 серпня 2018 року позивачка була на лікарняному, свідченням чого є листок тимчасової непрацездатності, про що й повідомила Комісію, але відповіді не отримала. Взяла участь у зазначеному оцінюванні та за результатами анонімного письмового тестування та за виконання практичного завдання ОСОБА_1 набрала 43,875 та 63 бали відповідно.
21 грудня 2018 року Комісія ухвалила спірне рішення. Позивачка звернулась до ВККС із заявою про перегляд результатів тестування і виконаного практичного завдання, оскільки у період з 23 по 28 серпня 2018 року була на лікарняному, проте відповіді на це звернення теж не отримала.
ОСОБА_1 вважає, що та обставина, що їй не встановили нових строків кваліфікаційного оцінювання з огляду на її стан здоров`я, свідчить про протиправність спірного рішення ВККС.
Також позивачка зауважила, що спірне рішення ВККС не містить мотивів його ухвалення, в ньому не зазначено, за яким конкретно критерієм позивачка як суддя не відповідає займаній посаді, а сама процедура кваліфікаційного оцінювання не відповідає задекларованій меті його проведення.
ОСОБА_1 вважає, що оскаржувані рішення ВККС та ВРП є протиправними, оскільки незаконною є процедура кваліфікаційного оцінювання через залучення до проведення оцінювання особи поза її бажанням. Порушення Комісією процедури під час прийняття рішення щодо проведення стосовно позивачки оцінювання впливає на законність прийнятих відповідачами рішень про невідповідність позивачки займаній посаді та її звільнення.
Окрім того, зазначила, що ВРП, приймаючи оскаржуване рішення, не відповідала вимогам основоположного принципу "суд, встановлений законом", оскільки за змістом підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України та частини другої статті 112 Закону № 1402-VIII порядок ухвалення, підстави та порядок оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання повинні бути визначені виключно законом, а не будь-яким іншим актом. Натомість це питання жодним законом не врегульоване.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 24 вересня 2016 року № 410/2016 "Про призначення суддів" ОСОБА_1 призначена строком на п`ять років на посаду судді Кілійського районного суду Одеської області.
Рішенням від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 ВККС відповідно до пункту 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Кілійського районного суду Одеської області ОСОБА_1 .
Комісія також визначила черговість етапів кваліфікаційного оцінювання (перший етап - іспит, другий етап - дослідження досьє та проведення співбесіди); графік іспиту для 2 188 суддів місцевих та апеляційних судів (зокрема на 27 серпня 2018 року - для суддів місцевих судів (цивільна спеціалізація); встановила мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
27 серпня 2018 року суддя ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 43,875 бала (з можливих 90), та виконала практичне завдання, за результатами якого набрала 63 бали (з можливих 120).
Рішенням від 27 листопада 2018 року № 282/зп-18 Комісія затвердила результати виконаного суддями 27 серпня 2018 року анонімного письмового тестування та практичного завдання.
21 грудня 2018 року ВККС ухвалила спірне рішення, яким вирішила:
- визначити, що суддя Кілійського районного суду Одеської області ОСОБА_1 не склала іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням Комісії від 7 червня 2018 року № 133/зп-18;
- відмовити судді Кілійського районного суду Одеської області ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє і проведення співбесіди", призначеного рішенням Комісії від 7 червня 2018 року № 133/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів;
- визнати суддю Кілійського районного суду Одеської області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- внести до ВРП подання з рекомендацією звільнити з посади суддю Кілійського районного суду Одеської області ОСОБА_1 .
У спірному рішенні Комісія зазначила, що відповідно до вимог підпунктів 5.1.1.1 та 5.1.1.2 пункту 5 глави 6 розділу ІІ "Методологія кваліфікаційного оцінювання" Положення максимально можливий бал за показником рівня знань у сфері права становить 90 балів, за показником рівня практичних навичок та умінь у правозастосуванні - 120 балів. Суддя ОСОБА_1 за результатами складення анонімного письмового тестування набрала 43,875 бала, за виконання практичного завдання - 63 бали.
З посиланням на пункт 9 розділу V "Особливості проведення кваліфікаційного оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді" Положення та на рішення від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 (у частині визнання мінімально допустимого бала іспиту) Комісія констатувала, що оскільки суддя ОСОБА_1 набрала менше 50 відсотків від максимально можливого бала, вона не склала іспиту, тому не може бути допущеною до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
З наведених мотивів Комісія дійшла висновку, що суддя ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді за критерієм професійної компетентності, у зв`язку із чим є підстави для того, щоб рекомендувати ВРП розглянути питання про її звільнення із займаної посади.
Не погодившись із правомірністю зазначеного рішення ВККС, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом.
У подальшому 18 січня 2019 року до ВРП надійшло подання від 18 січня 2019 року № 21-314/19 з рекомендацією ВККС від 21 грудня 2018 року № 1987/ко-18 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Кілійського районного суду Одеської області.
За наслідками розгляду цього подання ВРП, посилаючись на положення статті 131, підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, пункту 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, пункту 12 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII), ухвалила спірне рішення від 25 червня 2020 року, яким звільнила ОСОБА_1 з посади судді Кілійського районного суду Одеської області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.
Не погодившись із рішенням ВРП про звільнення з посади, у липні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом про визнання протиправним та скасування зазначеного вище рішення ВРП від 25 червня 2020 року № 973/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Кілійського районного суду Одеської області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України".
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 15 червня 2021 року в задоволенні позовних вимог відмовив.
За висновками суду першої інстанції, оскаржувані рішення ВККС і ВРП відповідають вимогам частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII та частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII відповідно, а такожкритеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
Вважає, що відсутність у рішенні мотивів, незазначення конкретних обставин, за яких суддя не відповідає займаній посаді, не давало підстав ВРП для задоволення подання про звільнення судді з посади на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.
На переконання скаржниці, рішення ВРП не містить жодних мотивів, з яких цей орган дійшов відповідних висновків, а тому не відповідає вимогам Закону
№ 1798-VIII, є неправомірним та не мотивованим.
У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що не погоджується з доводами апеляційної скарги, вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
ВРП зауважила, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді є особливою процедурою, що визначена розділом ХV "Перехідні положення" Конституції України і проводиться в межах судової реформи з урахуванням рекомендацій Венеційської комісії.
ВРП також зазначала, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що оскаржуване рішення ВРП прийнято повноважним складом, підписано всім складом її членів, які брали участь у його ухваленні, й містить посилання на визначені Конституцією України та законом підстави звільнення судді та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, відтак оскаржуване рішення ВРП прийнято на підставі та в межах повноважень цього органу.
У зв`язку з викладеним ВРП просила залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2021 року - без змін.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 7 липня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 червня 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду, крім іншого, погодилася з висновком суду першої інстанції про правомірний висновок ВРП про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Кілійського районного суду Одеської області, оскільки відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
Оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для скасування спірних рішень ВККС та ВРП, оскільки, приймаючи їх, ці органи діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду в частині позовних вимог позивачки про визнання незаконним та скасування рішення ВРП від 25 червня 2020 року № 1973/0/15-20 про звільнення її з посади судді Кілійського районного суду Одеської області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, ухвалене за результатами розгляду подання ВККС, не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивачку звільнили з посади судді за те, що суддя ОСОБА_1 за результатами складення анонімного письмового тестування отримала 43,875 бала, а за виконання практичного завдання - 63 бали, тобто менше 50 відсотків від максимально можливого бала, а отже, не склала іспиту і не може бути допущеною до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
З наведених мотивів ВККС дійшла висновку, що суддя ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді за критерієм професійної компетентності, у зв`язку із чим рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення судді із займаної посади.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що однією з гарантій є особливий порядок звільнення з посади судді.
Перелік підстав для звільнення з посади судді, встановлений у частині шостій статті 126 Конституції України, є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що, зокрема, судді будуть обізнані із цими юридичними підставами, з якими законодавець пов`язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.
Суддя обіймає посаду судді безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо в цьому зв`язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання в цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.
Вочевидь з плином часу і розвитком суспільних відносин існуючий у Конституції України перелік підстав для звільнення судді може змінюватися (у встановленому порядку). Цей процес закономірний, однак важливо підкреслити, що в такій площині зміни стосовно підстав для звільнення судді не можуть мати "разового" застосування. Не менш важливим є те, що в аспекті існуючого правового регулювання звільнення судді з посади в будь-якому випадку є наслідком настання обставин, які об`єктивно унеможливлюють подальше перебування на цій посаді, і завданням ВРП є з`ясувати ці обставини та надати їм правову оцінку.