ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2022 року
м. Київ
справа № 826/15473/16
адміністративне провадження № К/9901/53159/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
за участю:
секретаря судового засідання - Волощука В.В.,
позивачки - ОСОБА_1 ,
представника позивачки - Линника Є.В.,
представника відповідачів - Ферштей А.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/15473/16
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, заступника міністра - керівника апарату Міністерства закордонних справ України Пристайка В.В., голови Комісії з проведення службової перевірки (розслідування) Міністерства закордонних справ України Кириченка М.М. про скасування наказу, поновлення на державній службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2018 року, прийняте в складі колегії суддів: головуючого судді Васильченко І.П., суддів Вєкуа Н.Г., Федорчука А.Б., і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Глущенко Я.Б., суддів Бужак Н.П., Кузьмишиної О.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Міністерства закордонних справ України (далі - відповідач-1, МЗС України), заступника міністра - керівника апарату Міністерства закордонних справ України Пристайка В.В. (далі - відповідач-2), голови Комісії з проведення службової перевірки (розслідування) Міністерства закордонних справ України Кириченка М.М. (далі - відповідач-3) з вимогами, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог: визнати протиправними дії голови Комісії з проведення службової перевірки (розслідування) Міністерства закордонних справ України Кириченка М.М. щодо затвердження протоколом від 16.09.2016 №5 висновку Дисциплінарної комісії за результатами службового розслідування про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення; визнати незаконним та скасувати наказ МЗС України від 10.10.2016 №2060-ос про внесення змін до наказу МЗС України від 26.09.2016 №1954-ос у частині зміни дати звільнення ОСОБА_1 з 26.09.2016 на 29.09.2016; визнати незаконним і скасувати наказ МЗС України від 26.06.2016 №1954-ос про звільнення ОСОБА_1 з посади першого секретаря Посольства України в Словацькій Республіці; поновити ОСОБА_1 на державній службі на посаді першого секретаря Посольства України в Словацькій Республіці з 26.09.2016; зобов`язати МЗС України змінити запис у трудовій книжці ОСОБА_1 в частині визнання запису від 26.09.2016 №22 недійсним і поновленні на попередній роботі; стягнути з МЗС України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 27.09.2016.
2. На обґрунтування вимог позивачка зазначила, що її звільнення відбулося із грубим порушенням Конституції України, Закону України «Про державну службу», Закону України «Про дипломатичну службу» та законодавства про працю. Позивачка також указала, що на момент винесення спірного наказу про звільнення вона перебувала на лікарняному, а під час розгляду дисциплінарної справи комісією не було враховано її пояснення та заперечення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 перебувала на державній службі у МЗС України з 01.08.2001.
4. Наказом МЗС України від 10.04.2012 №751-ос «Про переведення ОСОБА_1 » позивачка була призначена на час довготермінового відрядження з 04.05.2012 на посаду консула Генерального консульства України в місті Пряшеві.
5. Наказом МЗС України від 27.11.2014 №2885-ос «Про переведення ОСОБА_1 » позивачка з 05.12.2014 була переведена з посади консула Генерального консульства України в місті Пряшеві на посаду першого секретаря по посаді радника Посольства України в Словацькій Республіці, а наказом МЗС України від 14.05.2015 №753-ос переведена на посаду старшого секретаря цієї дипломатичної установи на час довготермінового відрядження.
6. Наказом МЗС України від 25.05.2016 №858-ос «Про відкликання ОСОБА_1 » позивачку відкликано в Україну 30.05.2016 у зв`язку із закінченням довготермінового відрядження.
7. Департаментом менеджменту персоналу МЗС України було направлено заступнику міністра - керівнику апарату МЗС України службову записку від 24.05.2016 №201/3-901-1007 щодо проведення службового розслідування, у зв`язку із необхідністю з`ясування обставин і розслідування фактів, розповсюджених у засобах масової інформації та викладених у листах Посольства України в Словацькій Республіці, з поясненнями наданими першим секретарем ОСОБА_1 щодо інциденту, що стався 21.05.2016 при спробі переміщення через державний кордон України тютюнових виробів, які супроводжував чоловік ОСОБА_1 на автомобілі з дипломатичними номерами.
8. Наказами МЗС України від 06.06.2016 №165 та від 22.07.2016 №223 створено Дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ у складі 8 осіб і затверджено її персональний склад.
9. На засіданні Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ МЗС України розглянуто проєкт висновку службового розслідування за результатами розгляду дисциплінарного провадження стосовно першого секретаря Посольства України в Словацькій Республіці ОСОБА_1 і за результатами голосування прийнято рішення, яким його затверджено. Це оформлено протоколом від 16.09.2016 №5.
10. Відповідно до зазначеного висновку до МЗС України надійшла інформація від компетентних органів України (Адміністрації Державної і прикордонної служби України, Закарпатської митниці ДФС) про спробу незаконного переміщення 21.05.2016 чоловіком ОСОБА_1 - ОСОБА_4 через митний кордон України великої партії тютюнових виробів під виглядом дипломатичного вантажу. При цьому, ОСОБА_4 було пред`явлено лист Посольства України в Словацькій Республіці українською та словацькою мовами від 19.05.2016 №6139/24-612-920, підписаний першим секретарем Посольства України в Словаччині ОСОБА_1 , наступного змісту: «Всім кого це стосується, митним та прикордонним органам. Цим підтверджується, що 21.05.2016 - 24.05.2016 на дипломатичній машині « Volkswagen Transporter », НОМЕР_1 перевозиться дипломатичний вантаж, відповідно до Віденської конвенції він не підлягає контролю».
11. Також щодо вказаного інциденту МЗС України було інформовано Прокуратурою Закарпатської області листом від 25.05.2016 №17/7-283 вих.16 та повідомлено про початок досудового розслідування кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 364 та частиною другою статті 366 Кримінального кодексу України (далі - КК України).
12. Згаданий інцидент мав значний негативний резонанс і був висвітлений в багатьох провідних загальнодержавних і регіональних засобах масової інформації не тільки в Україні, але і в Словацькій Республіці.
13. У цьому зв`язку дії ОСОБА_1 та її чоловіка призвели до значного інформаційного та дипломатичного скандалу, погіршення іміджу України в Словаччині та дипломатичної служби України в цілому, нанесли великої шкоди традиційно дружнім українсько-словацьким відносинам, а також були негативно оцінені численною українською національною меншиною в Словаччині.
14. У листах від 23.05.2016 №6139/3-910-723, від 27.05.2016 №6139/3-910-1 Посольство України в Словацькій Республіці повідомило, що доручень на придбання сувенірної продукції ОСОБА_1 не надавалося, а також не готувався, не реєструвався і не видавався жодний документ на ім`я ОСОБА_4 , що надавав б йому право на перевезення приватним транспортним засобом з дипломатичними номерами дипломатичного вантажу.
15. У письмових поясненнях від 23.05.2016 ОСОБА_1 повідомляє про видачу «відповідного супровідного листа» з метою ввезення її чоловіком сувенірної продукції.
16. У додаткових поясненнях ОСОБА_1 , наданих 24.05.2016, повідомляє, що: «Для перевезення представницької продукції з України у Словаччину мною підготовлено супровідний лист українською та словацькою мовами. Представницька продукція для проведення запланованих заходів (День Конституції України та День Незалежності України) повинна була перевозитися через українсько-словацький кордон. Для завірення мною була використана велика гербова печатка, яка знаходиться у консульському підрозділі та доступ до якої в мене був, оскільки я виконувала обов`язки консула-дублера на час відсутності консула. Вона була переконана, що цей документ буде використано для перевезення сувенірної продукції».
17. Можливість доступу ОСОБА_1 до гербової печатки консульського підрозділу Посольства України в Словацькій Республіці та її використання підтверджується положеннями Посадової інструкції ОСОБА_1 , затвердженої 30.07.2015, та інформацією, наданою Департаментом консульської служби від 27.05.2016 №71/ВАП/110-901-599.
18. Також у листі Посольства України в Словацькій Республіці від 24.05.2016 №6139/3-910-734 повідомлялося, що за результатами додаткової перевірки інформації щодо інциденту, який стався на українсько-польському кордоні за участю чоловіка ОСОБА_1 , Посол України в Словацькій Республіці ОСОБА_5 наголосив на тому, що за словами ОСОБА_1 нею була підготовлена довідка, копія якої публікується в засобах масової інформації.
19. У ході перевірки також установлено, що 26.05.2016 ОСОБА_1 надала нові пояснення, які кардинально суперечили попереднім, що свідчить про її намагання ввести посадових осіб в оману, надаючи інформацію не по суті, а спотворюючи і заперечуючи раніше підтверджені нею факти. Зокрема ОСОБА_1 стверджує, що: «Пояснення нею були надані у важкому психоемоційному стані, під тиском громадськості, постійних дзвінків різних посадових осіб та у напруженому графіку та темпі роботи». Однак ОСОБА_1 до цього часу не надала жодного медичного висновку щодо її перебування у важкому психоемоційному стані, підтверджень тиску на неї з боку керівництва та співробітників Посольства, а також примушування до надання пояснень. Зазначена інформація також не була підтверджена ОСОБА_1 під час зустрічі з нею 09.06.2016 у присутності її адвоката Денисенка Б.М. , посадових осіб МЗС України, уповноважених проводити службове розслідування.
20. З огляду на викладене, комісія вказала, що оформлення першим секретарем Посольства України в Словацькій Республіці ОСОБА_1 «супровідного листа» є перевищенням нею службових повноважень, оскільки відповідно до абзацу другого пункту 52 Інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 №1242, документи, що надсилаються до органів державної влади, підписуються керівником установи або за його дорученням - заступником керівника. Аналогічна норма міститься у підпункті 4.2.2 Інструкції з діловодства в Міністерстві закордонних справ України, його представництвах території України та закордонних дипломатичних установах України, затвердженої наказом МЗС України від 11.07.2005 №108.
21. Окремо комісія також звернула увагу на такі факти. Так, у поясненнях від 23.05.2016 позивачка інформує про підготовку «супровідного листа» для перевезення з України до Словаччини «сувенірної продукції», не конкретизуючи переліку такої продукції, зокрема планованої кількості підакцизних товарів. У поясненнях від 24.05.2016 позивачка згадує факт підготовки «супровідного листа» українською та словацькою мовами для перевезення вже «представницької продукції» із завіренням його великою гербовою печаткою, що знаходиться на зберіганні у консульському підрозділі Посольства України в Словацькій Республіці. У поясненнях від 09.06.2016, наданих у присутності адвоката, вже згадує про підготовку нею «службової записки» (яка у Посольстві України в Словацькій Республіці не була зареєстрована), копію якої вона надала.
22. Комісія дійшла висновку, що перший секретар Посольства України в Словацькій Республіці ОСОБА_1 , яка працювала в системі органів дипломатичної служби з листопада 2000 року та пройшла шлях від старшого інспектора до першого секретаря, добре обізнана з нормативно-правовими актами України, які регулюють діяльність органів дипломатичної служби України, зокрема з вказаною Інструкцією з діловодства, і не могла не знати різницю у правилах підготовки внутрішніх документів Посольства (службова записка) та інших документів (листи на бланку Посольства України в Словацькій Республіці, засвідчені великою гербовою печаткою Посольства).
23. Отже, є очевидним факт свідомо перекручування, спотворювання та приховування інформації, необхідної для проведення повного та об`єктивного службового розслідування, що дає також підстави стверджувати, що така кардинальна зміна пояснень позивачки свідчить про її наміри ввести членів комісії в оману з метою приховування очевидних фактів та уникнення відповідальності.
24. Наведене стало підставою для неприйняття до уваги пояснень позивачки щодо її непричетності щодо підготовки згаданого листа. Водночас комісія мала у своєму розпорядженні його копію, яка з`явилась у засобах масової інформації, та що підтверджують попередні пояснення, надані ОСОБА_1 .
25. За результатами службового розслідування комісія вказала, що першим секретарем Посольства України в Словацькій Республіці ОСОБА_1 завдано істотної шкоди інтересам дипломатичної служби та іміджу держави у зв`язку з порушенням встановленого законодавством порядку ведення діловодства. Комісія дійшла висновку, що позивачкою допущено комплекс порушень законодавства України з питань державної служби, які кваліфіковані як порушення правил етичної поведінки державних службовців, порушення Присяги державного службовця, перевищення службових повноважень, а тому стягнення, яке б відповідало тяжкості вчиненого нею проступку, є звільнення з посади державної служби.
26. Наказом МЗС України від 26.09.2016 №1954-ос «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до пункту 4 частини першої, частини п`ятої статті 66 Закону України «Про державну службу», пункту 1 частини другої статті 41 Закону України «Про дипломатичну службу» позивачку звільнено 26.09.2016 з посади першого секретаря Посольства України в Словацькій Республіці за порушення Присяги державного службовця. Підставою для прийняття вказаного наказу став висновок Дисциплінарної комісії за результатами проведеного службового розслідування.
27. Наказом МЗС України від 10.10.2016 №2060-ос дату звільнення позивачки « 26.09.2016» було змінено на « 29.09.2016». Підставою для прийняття цього наказу став листок непрацездатності серії АГЯ №357125 і службова записка юридичного забезпечення від 06.10.2016 №721/201-091-1175.
28. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, уважаючи дії відповідачів протиправними, позивачка звернулась з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
29. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.01.2018, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
30. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновки службового розслідування щодо наявності в діях позивачки ознак порушення Присяги державного службовця, є правильними. Отож до неї правомірно застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади першого секретаря Посольства України в Словацькій Республіці.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
31. 14 червня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.01.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018.
32. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М, суддям Шарапі В.М., Данилевич Н.А.
33. У касаційній скарзі скаржниця, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
34. Скаржниця наполягає на незаконності її звільнення та заперечує проти скоєння дисциплінарного проступку, що ставиться їй в провину. Звертає увагу на відсутність обвинувального вироку щодо неї, яким би було встановлена її вина.
35. Скаржниця вказує, що судами попередніх інстанцій не було враховано, що постановою Апеляційного суду Закарпатської області від 08.11.2016 у справі №308/6713/16 про адміністративне правопорушення було встановлено, що автомобіль, на якому пересувався ОСОБА_4 21.05.2016, не містив спеціально виготовлених сховищ, тайників і не слугував схованкою з засобами для незаконного перевезення вантажу, а саме цигарок. Отже, цією постановою підтверджено відсутність у діях ОСОБА_4 спроб перевезення через митний кордон України великої партії тютюнових виробів як дипломатичний вантаж з приховуванням їх від митного контролю та з використанням листа Посольства України в Словацькій Республіці від 19.05.2016 №6139/24-612-920. Рішенням суду апеляційної інстанції ОСОБА_4 визнано винним лише в порушенні порядку проходження митного контролю, обравши неправильно його зону.
36. Скаржниця зазначає, що посилання судів попередніх інстанцій на дії та поведінку ОСОБА_4 на кордоні 21.05.2016 є недоречним. Оригіналу листа Посольства України в Словацькій Республіці від 19.05.2016 №6139/24-612-92, який став підставою для проведення службового розслідування, не існує. Вона наголошує на тому, що нею згаданий лист не виготовлявся та не підписувався.
37. Скаржниця не погоджується і з тим, що судами попередніх інстанцій не враховано незаконного факту її звільнення під час перебування на лікарняному по догляду за дитиною. На її думку, відповідач-1 був обізнаний про її тимчасову непрацездатність. Це підтверджується актом МЗС України від 20.09.2016, в якому написано: «Посилаючись на незадовільний (хворобливий) стан здоров`я її дитини, ОСОБА_1 запропонувала прибути до МЗС України 21.09.2016 …».
38. Скаржниця наполягає також на тому, що судами попередніх інстанцій не враховано обставини щодо не виконання відповідачем-1 вимог статті 21 Закону України «Про дипломатичну службу». У силу цієї норми МЗС України повинно було її працевлаштувати після відкликання з посади першого секретаря Посольства України в Словацькій Республіці на попередній посаді або на посаді не нижче тієї, яку обіймала вона у довготерміновому відрядженні. Таким чином, відповідач-1 порушив її трудові права, безпідставно відмовивши у працевлаштуванні. Заробітну плату вона не отримувала і не мала безпосереднього керівництва, перед яким їй треба було звітували за лікарняний.
39. Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2018 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
40. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05.02.2020, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Шарапи В.М., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
41. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.02.2020 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Бевзенку В.М, суддям Шевцовій Н.В., Данилевич Н.А.
42. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05.05.2020, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
43. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.05.2020 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
44. Від відповідача-1 надійшли заперечення на касаційну скаргу позивачки, в яких він наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.
45. Від позивачки 20.02.2019 та 26.07.2019 надійшли пояснення до касаційної скарги, у яких містяться додаткові підстави касаційного оскарження судових рішень. Водночас Суд до уваги їх не приймає, оскільки відповідно до частини першої статті 337 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) особа, яка подала касаційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на касаційне оскарження, обґрунтувавши необхідність таких змін чи доповнень. Строк на касаційне оскарження постанови суду апеляційної інстанції закінчився у червні 2018 року, однак пояснення позивачкою подано у лютому та у липні 2019 року, тобто поза межами дозволеного КАС України строку.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
46. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
47. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
48. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
49. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
50. Згідно з визначенням термінів, наведених у статті 1 Закону України від 20.09.2001 №2728-III «Про дипломатичну службу» (чинного на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2728-III), дипломатична служба України (далі - дипломатична служба) - це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном; дипломатичний працівник - це державний службовець, який виконує дипломатичні або консульські функції в Україні чи за кордоном та має відповідний дипломатичний ранг.