ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 липня 2022 року
м. Київ
справа № 460/4351/20
адміністративне провадження № К/9901/14563/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 460/4351/20
за позовом ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, ухвалене суддею Махаринцем Д.Є.
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Глушка І.В., суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 16 червня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону (далі - відповідач), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відмови у нарахуванні та виплаті прокурору військової прокуратури Рівненського гарнізону ОСОБА_1 грошового забезпечення (заробітної плати) прокурора військової прокуратури Рівненського гарнізону з 26 березня 2020 року в порядку та у розмірах, передбачених частинами другою, третьою та сьомою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII);
1.2. зобов`язати відповідача провести перерахунок та виплату грошового забезпечення (заробітної плати) прокурора військової прокуратури Рівненського гарнізону ОСОБА_1. з 26 березня 2020 року у порядку та за алгоритмом, визначеним частинами другою, третьою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VII з урахуванням положень пункту 3-1 Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури, затвердженого постановою КМУ від 9 грудня 2015 року № 1090 (далі - Порядок № 1090), пункту 2 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою КМУ від 15 червня 1994 року № 414 (далі - Положення № 414), додатків 14 та 16 до постанови КМУ від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу" (з урахуванням приписів примітки) (далі - Постанова КМУ № 704) та виплачувати надалі грошове забезпечення на вказаних умовах.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 26 березня 2020 року Рішенням Конституційного Суду України у справі № 6-р/2020 визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Відповідно, указане положення втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України (з 26 березня 2020 року). Викладене, на переконання позивача, зумовлює обов`язок відповідача з 26 березня 2020 року нараховувати та виплачувати йому грошове забезпечення (заробітну плату) у спосіб та у порядок, визначені статтею 81 Закону № 1697-VII з урахуванням інших нормативно-правових актів.
3. Суд першої інстанції уточнив найменування відповідача у справі, виходячи з того, що з 11 вересня 2020 року відповідач змінив своє найменування з Військової прокуратури Західного регіону України на Спеціалізовану прокуратуру у військовій та оборонній сфері Західного регіону (на правах обласної прокуратури) (без зміни коду ЄДРПОУ та юридичної адреси) (далі - відповідач) на підставі наказу Генерального прокурора від 05 лютого 2020 року № 66 "Про окремі питання забезпечення початку роботи спеціалізованих прокуратуру військовій та оборонній сфері (на правах обласних прокуратур).
Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом військового прокурора Західного регіону України від 11 травня 2016 року №166к, ОСОБА_1 призначений з 11 травня 2016 року на посаду прокурора військової прокуратури Рівненського гарнізону.
5. На вказаній посаді позивач проходив службу по 14 серпня 2020 року, має військове звання "майора юстиції".
6. Наказом військового прокурора Західного регіону України від 07 серпня 2020 року № 515к майора юстиції ОСОБА_1 з 14 серпня 2020 року звільнено з посади прокурора військової прокуратури Ріненського гарнізону Західного регіону України та органів прокуратури, у зв`язку з чим останній виключений із списків особового складу військової прокуратури Західного регіону України 14 серпня 2020 року.
7. У період з 26 березня 2020 року по 14 серпня 2020 року (до моменту його звільнення з посади та з органів прокуратури) позивачу виплачувалося грошове забезпечення, виходячи із:
7.1. посадового окладу в сумі 5660,00 грн та надбавки за виконання особливо важливої роботи, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова КМУ № 505);
7.2. окладу за військовим званням, надбавки за вислугу років військовослужбовцям та щомісячної премії військовослужбовцям -Постановою КМУ № 704;
7.3. надбавки за роботу в умовах режимних обмежень - Положенням № 414;
7.4. індексація доходів - постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078 "Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення" (далі - Порядок № 1078).
8. Обраховуючи грошове забезпечення (заробітну плату) позивача, відповідач взяв за основу розмір місячного посадового окладу в сумі 5660 грн, встановленого постановою КМУ № 505 (а не статтею 81 Закону № 1697-VII) ураховуючи положення абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-ІХ).
9. На звернення позивача про нарахування та виплату йому грошового забезпечення відповідно до вимог та розмірів, установлених статтею 81 Закону № 1697-VII, з 26 березня 2020 року (дати ухвалення Конституційним Судом України рішення № 6-р/2020) відповідач листом роз`яснив, що на момент цього звернення Військова прокуратура Західного регіону України не ліквідована, не реорганізована та зміни в штатний розпис в частині посадових окладів не вносилися, а тому грошове забезпечення заявнику нараховане відповідно до нормативних документів, які діяли до 26 березня 2020 року та кошторису прокуратури регіону на 2020 рік, затвердженого Офісом Генерального прокурора України.
10. 05 лютого 2020 року Генеральним прокурором видано наказ № 66 "Про окремі питання забезпечення початку роботи спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері (на правах обласних прокуратур)", згідно з пунктом 3 якого перейменовано юридичну особу "Військова прокуратура Західного регіону України" у "Спеціалізовану прокуратуру у військовій та оборонній сфері Західного регіону" (на правах обласної прокуратури) без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
10.1. Згідно з пунктом 10 зазначеного наказу, він набирає чинності з дня початку роботи обласних прокуратур відповідно до рішення Генерального прокурора, прийнятого в порядку визначеному пунктом 4 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
11. Пунктом 3 наказу Генерального прокурора від 08 вересня 2020 року № 47ш "Про затвердження структури та штатної чисельності апаратів спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері (на правах обласних прокуратур)" затверджено структуру та штатну чисельність Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону (на правах обласної прокуратури).
12. Пунктом 1 наказу Генерального прокурора від 08 вересня 2020 року № 414 "Про початок роботи обласних прокуратур", який опубліковано 09 вересня 2020 року в газеті Верховної Ради України "Голос України", днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11 вересня 2020 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
13. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, адміністративний позов задоволено частково:
13.1. визнано протиправною відмову відповідача у нарахуванні та виплаті прокурору військової прокуратури Рівненського гарнізону ОСОБА_1 грошового забезпечення (заробітної плати) за період з 26 березня 2020 року по 14 серпня 2020 року в порядку та у розмірах передбачених частинами другою, третьою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VII;
13.2. зобов`язано відповідача провести перерахунок грошового забезпечення (заробітної плати) позивача з 26 березня 2020 року по 14 серпня 2020 року, у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VII, з урахуванням положень пункту 3-1 Порядку № 1090, додатку 16 до Постанови КМУ № 704, пункту 2 Положення № 414 та окладу за військове звання;
13.3. зобов`язано відповідача нарахувати та виплатити позивачу грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманим у період з 26 березня 2020 року по 14 серпня 2020 року грошовим забезпеченням та належним до виплати грошовим забезпеченням, розрахованим у порядку та спосіб визначений частинами другою, третьою та сьомою статті 81 Закону № 1697-VII, з урахуванням положень пункту 3-1 Порядку № 1090, додатку 16 до Постанови КМУ № 704, пункту 2 Положення № 414 та окладу за військове звання та з урахуванням висновків суду в цій справі;
13.4. у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
14. Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що суть цього спору полягає у тому, чи є правомірним нарахування грошового забезпечення (заробітної плати) позивача, виходячи із розміру посадового окладу, встановленого Постанова КМУ № 505, а не статтею 81 Закону № 1697-VII.
14.1. Вирішуючи це питання суди попередніх інстанцій зауважили, що виключно законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність прокуратури (пункт 14 частини першої статті 92, частина друга статті 131-1 Конституції України). Оскільки норми Основного Закону України, якими передбачено перелік питань, що регулюються виключно законами України, мають імперативний характер, то всі рішення мають бути ухвалені у формі закону.
14.2. З урахуванням висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113, в частині, що "На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури", є таким, що суперечить частині другій статті 131-1 Основного Закону України.
14.3. Підхід запроваджений у пункті 3 розділу ІІ Закону № 113, яким передбачено, що до дня початку роботи обласних прокуратур, окружних прокуратур, їх повноваження здійснюють відповідно регіональні прокуратури, місцеві прокуратури, на думку судів попередніх інстанцій, є дискримінаційним та таким, що порушує права прокурорів на забезпечення належних умов праці, створює передумови для посягань на їх незалежність, а також порушує положення статті 14 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Суди попередніх інстанцій з аналізу положень Закону №1697-VII, Кримінального процесуального кодексу України та інших процесуальних кодексів України (у редакції, чинній станом на 26 березня 2020 року) дійшли висновку, що законодавець фактично не розрізняє прокурора, який вже призначений до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, та прокурора, який проходить військову службу на посаді військового прокурора Рівненського гарнізону Військової прокуратури Західного регіону України (перейменованої у Спеціалізовану прокуратуру у військовій та оборонній сфері), зокрема, за обсягом покладених обов`язків та наданих законом повноважень.
14.4. Тож правова позиція відповідача, пов`язана з відмовою виплачувати позивачу грошове забезпечення у розмірі, встановленому статтею 81 Закону № 1697-VII, за висновком судів попередніх інстанцій, призводить до того, що за аналогічну діяльність, передбачену цим Законом, позивач та прокурор, який вже призначений до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, отримують заробітну плату (грошове забезпечення), яка/яке суттєво відрізняється за своїм розміром та структурою. Такий підхід стосовно прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, за оцінкою суду, є дискримінаційним та порушує права прокурорів на забезпечення належних умов праці, створює передумови для посягань на їх незалежність.
14.5. На підставі наведеного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що положення абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113, які застосовано відносно позивача, не відповідають сукупності приписів частини 1 та 2 статті 24 Основного Закону і частини 2 статті 6 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні". У зв`язку з цим на підставі частини 3 статті 7 КАС України, відповідно до якої у разі невідповідності правового акту Конституції України, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, суди попередніх інстанцій вирішили не застосовувати положення указаної норми до спірних правовідносин та прийшли до висновку, що відмова позивачу у нарахуванні та виплаті грошового забезпечення відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII, суперечить такому конституційному принципу як верховенство права (стаття 8 Конституції України).
14.6. Водночас, суди попередніх інстанцій зважили на те, що у зв`язку із звільненням позивача з 14 серпня 2020 року з посади прокурора військової прокуратури Рівненського гарнізону, у відповідача з цієї дати припинився обов`язок нараховувати та виплачувати позивачу грошове забезпечення, а тому позовні вимоги у частині зобов`язання продовжувати відповідне нарахування суд першої інстанції визнав таким, що не підлягають задоволенню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
15. 23 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
16. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. В обґрунтування підстав касаційної скарги за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення постанови КМУ № 704 у взаємозв`язку з примітками до неї без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема, викладених у постанові Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 11.02.2021 у справі № 200/3774/20-а (К/9901/23551/20) щодо відсутності правових підстав для обчислення розміру окладу позивача за військовим званням із використанням величини мінімальної заробітної плати, а не прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року.
18. В обґрунтування підстав касаційної скарги за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах, а саме: щодо нарахування та виплати заробітної плати прокурорам місцевих прокуратур у період до початку створення окружних прокуратур та переведення прокурорів до таких прокуратур в порядку проходження атестації прокурорів, передбаченої Законом № 113-ІХ, після прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким зумовлено застосування до спірних правовідносин норм статті 81 Закону № 1697-VII, що визначають розміри та порядок виплати заробітної плати прокурорам.
18.1. Скаржник наголошує, що Законом № 113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури. Цим законом замість системи органів прокуратури, яка складається з Генеральної прокуратури України, регіональних та місцевих прокуратур, після проведення атестації прокурорів передбачено побудову нової структури прокуратури: Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (стаття 7 Закону № 1697-VII). Водночас частину четверту статті 7 цього Закону № 1697-VII, яка передбачала існування в системі прокуратури України військових прокуратур, виключено, а статею 15 цього Закону визначено виключний перелік посад в обласних та окружних прокуратурах.
18.2. Пунктом 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ прямо передбачено, що за прокурорами, зокрема, військових прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників, зокрема, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМУ, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури (постанова КМУ № 505). Положення Закону № 113-ІХ є чинними, неконституційними не визнавались, а тому, на переконання скаржника, мають бути застосовані до спірних правовідносин. Відтак, скаржник уважає, що виплачуючи позивачу посадовий оклад прокурора військової прокуратури Рівненського гарнізону, передбачений постановою КМУ № 505, відповідач діяв у межах та на підставі чинного законодавства.
18.3. У цьому контексті відповідач підкреслює, що позивач атестацію не проходив та з 14 серпня 2020 року звільнений з органів прокуратури, відповідно до окружної прокуратури не переведений. Уважає, що суди попередніх інстанцій безпідставно зобов`язали відповідача нарахувати та виплатити заробітну плату прокурора окружної прокуратури за період з 26 березня 2020 року до 14 серпня 2020 року, хоча окружні прокуратури на той час не діяли (наказом Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 40 днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року). Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про недотримання принципу юридичної визначеності, на переконання відповідача, є безпідставними та необґрунтованими, оскільки Законом № 113-ІХ чітко визначено, що особи, які пройшли атестацію та були зараховані до нових структур органів прокуратури будуть отримувати вищу заробітну плату, ніж неатестовані працівники, що у свою чергу, є гарантією забезпечення принципу справедливості.