ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2022 року
м. Київ
справа № 380/3678/20
адміністративне провадження № К/9901/19909/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 380/3678/20
за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі і стягнення заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року, ухвалене суддею Лунь З.І.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Коваля Р.Й., суддів: Гуляка В.В., Ільчишин Н.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської митниці ДФС (далі - відповідач 1), Галицької митниці Держмитслужби (далі - відповідач 2), у якому просив:
1.1. визнати протиправним і скасувати наказ Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року за № 92-о "Про звільнення ОСОБА_1";
1.2. поновити його на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС;
1.3. стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що, незважаючи на положення статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), відповідачами у передбачені наказом ДФС України від 25.11.2019 № 30-рг про реорганізацію Львівської митниці ДФС строки (три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи), а також пунктом 3 доручення Міністра фінансів України від 29.11.2019 № 170000-08-10/31208 (16.12.2019) не було забезпечено здійснення комплексу заходів, передбачених законодавством про працю та державну службу щодо письмового попередження працівників про наступне вивільнення. У зв`язку з цим не було забезпечено дотримання вимог законодавства про працю, яке значно покращувало умови для держслужбовців, які підлягали вивільненню. Позивач наголошував, що внаслідок реорганізації органу не відбулося скорочення штату працівників, однак жодної вакантної посади в Галицькій митниці Держмитслужби йому запропоновано не було. Звернув увагу на те, що відповідачем не проведено консультацій з профспілками. Вважає, що такими діями відповідачів порушено гарантоване Конституцією України його право на працю.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 обіймав посаду головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС, що підтверджується записами у його трудовій книжці
4. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено Галицьку митницю Держмитслужби та реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
5. Згідно з наказом ДФС України від 25.11.2019 № 30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" розпочато процедуру реорганізації Львівської митниці ДФС, а саме: утворено комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС та встановлено тримісячний строк проведення реорганізації митниць ДФС з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
6. Наказом ДФС України від 24.04.2020 внесено зміни до пункту 4 наказу ДФС України від 25.11.2019 № 30-рг, в якому слова "три місяці" замінено на "шість місяців".
7. До Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 28.11.2019 внесено інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС.
8. Державна реєстрація як юридичної особи - Галицької митниці Держмитслужби проведена 14.11.2019.
9. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00.00 год. 08.12.2019.
10. Позивач 10.01.2020 та 07.02.2020 звертався до керівника Галицької митниці Держмитслужби з заявою про переведення на таку ж посаду у новоствореному органі.
11. Листом від 13.01.2020 Галицька митниця Держмитслужби повідомила позивача про те, що його заява від 10.01.2020 буде врахована та додатково розглянута при заповненні вакантних посад Галицької митниці Держмитслужби, з урахуванням кваліфікаційних вимог та досвіду роботи у термін, визначений для проведення реорганізації митниць ДФС.
12. Керівником комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС 21.12.2019 прийнято наказ № 666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано письмово попередити про наступне вивільнення із займаних посад працівників Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII згідно зі списком, в який включений ОСОБА_1 . Вручення попереджень про наступне вивільнення працівників доручено члену Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС ОСОБА_2 .
13. Наказом Львівської митниці ДФС № 03 від 07.02.2020 скасовано наказ № 666, як такий, що не реалізований з причин відсутності на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого покладено обов`язок вжиття заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення, які не вручені.
14. Наказом Львівської митниці ДФС від 10.03.2020 № 08 "Про попередження про наступне вивільнення" зобов`язано Комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10.12.2015 № 889-VІІІ "Про державну службу", зі змінами, в додатку до якого також зазначено ОСОБА_1 .
15. З попередженням від 10.03.2020 про наступне вивільнення із займаної посади 13.04.2020 на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті Закону № 889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України позивач ознайомився 10.03.2020. У цьому ж попередженні позивачу одночасно повідомлено про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи.
16. Відповідно до наказу Львівської митниці ДФС від 13.04.2020 № 92-о "Про звільнення ОСОБА_1" позивача з 15.04.2020 звільнено із займаної посади головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС, відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Як на підставу звільнення вказано попередження про наступне вивільнення від 10.03.2020.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
17. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2021, позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним і скасовано наказ в.о. начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Р. Антоняка від 13.04.2020 № 92-о "Про звільнення ОСОБА_1" та поновлено позивача на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС з 16.04.2020. Стягнуто з Галицької митниці Держмитслужби на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 77 030,30 грн, з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів. Рішення суду в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць в сумі 5884,39 грн допущено до негайного виконання.
18. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний наказ відповідача про звільнення позивача прийнято без конкретизації причин та підстав, натомість містить лише формальний перелік пунктів, передбачених частиною першою статті 87 Закону № 889-VІІІ, які за своєю юридичною природою є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації, оскільки відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу "правової визначеності", адже загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підставності звільнення. Це породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
18.1. Поряд із цим суд першої інстанції дійшов висновку, що сам факт реорганізації державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи. Якщо реорганізація державного органу є підставою для припинення відносин державної служби незалежно від скорочення чисельності або штату державних службовців, мають бути інші об`єктивні підстави для звільнення державних службовців, і такими причинами не може бути лише одне бажання суб`єкта призначення. Своєю чергою надання Законом № 889-VIII можливості керівнику органу або суб`єкту призначення пропонувати будь-яку вакантну посаду державної служби у цьому органі (за наявності) кореспондує обов`язку суб`єкта владних повноважень використовувати це право обґрунтовано і мотивувати рішення про звільнення працівника з посади. Тож, оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були наявні вакантні посади, в тому числі ті, що позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідачем не наведено, його звільнення, за висновком суду, не може бути визнано обґрунтованим, отже оскаржуваний наказ порушує конституційне право позивача на працю.
18.2. Суди попередніх інстанцій зазначили, що надання за Законом України "Про державну службу" можливості керівнику органу або суб`єкту призначення пропонувати будь-яку вакантну посаду державної служби у цьому органі (за наявності) кореспондує обов`язку суб`єкта владних повноважень використовувати це право обґрунтовано і мотивувати рішення про звільнення працівника з посади. Оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були вакантні посади, в тому числі й такі, яку позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі, і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідач не повідомив, його звільнення не може вважатися обґрунтованим. Своєю чергою відповідач, як суб`єкт призначення, у спірних правовідносинах не навів жодного обґрунтування як підстави для звільнення позивача, так і не прийняття рішення про його переведення до реорганізованого органу, а тому не довів неможливості продовження з позивачем державної служби у реорганізованому органі.
18.3. Суд апеляційної інстанції, виходячи з того, що в період з 01.03.2020 по 24.03.2020 строк проведення реорганізації Львівської митниці ДФС не був продовжений, у зв`язку з чим дії по виконанню плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Львівської митниці ДФС, вчинялись у цей період з порушенням строку, а також враховуючи, що позивача попереджено про наступне вивільнення 10.03.2020 (тобто у проміжку часу коли згідно наведених обставин не було законних підстав для вчинення дій щодо реорганізації Львівської митниці ДФС), дійшов висновку, що попередження останнього про наступне вивільнення здійснено з порушенням порядку, визначеного положеннями частини шостої статті 49-2 КЗпП України та частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII.
18.4. Суд апеляційної інстанції зауважив, що звільнення позивача було частиною процедури реорганізації Львівської митниці ДФС, яка розпочалася 28.11.2019 року, тому, за розсудом суду, до правовідносин щодо звільнення позивача у зв`язку з реорганізацією державного органу необхідно застосовувати приписи 87 Закону № 889-VIII, чинні на час виникнення таких правовідносин, а саме: в період, коли розпочався процес реорганізації Львівської митниці ДФС в Галицьку митницю Держмитслужби.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
19. Касаційна скарга Галицької митниці Держмитслужби надійшла до Верховного Суду 31.05.2021, у якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2021 та прийняти нову постанову, якою вимовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
20. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
20.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII в редакції Закону України від 14.01.2020 №440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (набрав чинності з 13.02.2020).
20.2. Скаржник наголошує, що у зв`язку із цими змінами відбулася суттєва зміна правового регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу, суть яких полягає у тому, що починаючи з 13.02.2020 для припинення державної служби внаслідок, зокрема реорганізації державного органу суб`єкт призначення не має обов`язку пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності).
20.3. На думку скаржника, висновок суду апеляційної інстанції про те, що факт реорганізації державного органу, який фактично не потягнув змін в організації праці, не може бути підставою для безумовного звільнення працівника з роботи, на переконання скаржника, прямо суперечить положенням пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, позаяк така підстава як "реорганізація державного органу" є самостійною підставою для припинення державної служби й ніяким чином не пов`язана з іншими підставами (для звільнення).
20.4. Позицію скаржника у контексті наведених ним аргументів в цій частині можна стисло окреслити так: реорганізація державного органу є самостійною підставою для звільнення з державної служби, незалежно від того, у чому полягала ця реорганізація і які зміни у функціонуванні державного органу вона спричинила (у правовому статусі державного органу, який реорганізується, у штатному розписі, чисельності працівників); звільнення з указаної підстави не вимагає від суб`єкта призначення або керівника державної служби вживати заходів щодо працевлаштування державного службовця (тобто пропонувати йому вакантні посади), якого попереджено про звільнення, адже це є правом, а не обов`язком суб`єкта призначення чи керівника державної служби; у цьому ж зв`язку - немає потреби порівнювати штатні розписи чи з`ясовувати наявність вакансій на дату звільнення.
20.5. Поряд із цим скаржник зазначає про помилкове посилання судів попередніх інстанцій на відсутність в оскаржуваному наказі конкретизації причин та підстав, з яких особа звільняється, позаяк таке Типовою інструкцією з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 55 не визначено і наказ повністю відповідає вимогам цієї інструкції; також підстави для звільнення були зазначені в попередженні позивача про наступне звільнення.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25.08.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
22. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21.07.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи.
Позиція інших учасників справи
23. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25.08.2021 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою ОСОБА_1 отримана 07.09.2021, а Львівською митницею ДФС - 30.08.2021, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102933833396 та 0102333833388 відповідно. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу ці учасники не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків суду апеляційної інстанції та аргументів учасників справи
24. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
26. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача наказом Львівської митниці ДФС від 13.04.2020 № 64-о з посади головного державного інспектора відділу провадження у справах про порушення митних правил управління протидії митних правопорушень та міжнародної взаємодії Львівської митниці ДФС на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
27. Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
28. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивач був звільнений у період реорганізації Львівської митниці ДФС, яка розпочата наказом ДФС України "Про реорганізацію митниць ДФС" від 25.11.2019 № 30-рг.
29. Незадовго до цього, а також упродовж проведення процедури реорганізації Львівської митниці ДФС норми Закону № 889-VIII та КЗпП України зазнали суттєвих змін, які змінили порядок вивільнення державних службовців.
30. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
31. З метою визначення норм права, які на момент виникнення спірних правовідносин підлягали застосуванню до процедури звільнення державних службовців у зв`язку з реорганізацією державного органу, слід провести ретроспективний та системний аналіз відповідних положень Закону № 889-VIII у взаємозв`язку з нормами КЗпП України.
32. У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
33. При цьому частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).