ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2022 року
м. Київ
справа № 380/3437/20
адміністративне провадження № К/9901/17868/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 380/3437/20
за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, ухвалене суддею Гуликом А. Г.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Кушнерика М.П., суддів: Курильця А.Р., Мікули О.І.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 07 травня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся з позовом до Львівської митниці ДФС (далі - відповідач 1), Галицької митниці Держмитслужби (далі - відповідач 2), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ в.о. начальника Львівської митниці ДФС, голови комісії реорганізації Львівської митниці ДФС від 13.04.2020 № 97-о "Про звільнення ОСОБА_1";
1.2. поновити позивача на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС;
1.3. стягнути з Галицької митниці Держмитслужби середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення по день винесення рішення судом першої інстанції.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що, на його думку, положення норм частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон №889-VІІІ) у редакції Закону України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12.12.2019 № 378-ІХ, який набрав чинності 02.02.2020 (далі - Закон № 378-ІХ), та Закону України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14.01.2020 №440-ІХ, який набрав чинності 13.02.2020 (далі - Закон №440-ІХ), не підлягали застосуванню до спірних правовідносин, виходячи із гарантій статті 58 Конституції України.
2.1. Тож з урахуванням дати початку реорганізації Львівської митниці ДФС (28.11.2019), її строків (три місяці), визначених пунктом 4 наказу ДФС України від 25.11.2019 № 30-рг, позивач наполягає, що процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ передбачала дотримання гарантій, передбачених статей 40, 42, 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
2.2. Поряд із цим, підкреслює позивач, протягом усього періоду, починаючи з моменту реорганізації, вручення повідомлення про наступне вивільнення, винесення наказу про його звільнення, у Галицькій митниці Держмитслужбі були наявні вакантні посади в тому числі і посада на якій працював позивач, але такі вакантні посади йому не пропонувались, у зв`язку з чим звільнення позивача є порушенням його конституційного права на працю, гарантованого статтею 43 Конституції України.
2.3. Крім того, звертає увагу, що 25.03.2020 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 256, якою рекомендував не звільняти працівників керівникам підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності на час встановлення карантину, запровадженого постановою КМУ від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19", з підстав установлених пунктами 3, 4 і 5 частини першої статті 40 КЗпП України. Але не зважаючи на це, відповідач прийняв рішення про звільнення позивача.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до копії трудової книжки серії НОМЕР_1 від 13.07.1992, ОСОБА_1 працював в митних органах з 1992 року, з 08.12.2018 відповідно до наказу Львівської митниці ДФС № 889-о від 07.12.2018 обіймав посаду головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС.
4. Постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено, зокрема, Галицьку митницю Держмитслужби та реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
5. Згідно з пункту 1 наказу ДФС України від 25.11.2019 № 30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" розпочато реорганізацію Львівської митниці ДФС. У пункті 2 вказаного наказу утворено комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС. У пункті 4 вказаного наказу визначено строк проведення реорганізації митниць ДФС три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
6. Наказом ДФС України № 14-рг від 24.03.2020 у пункті 4 наказу № 30-рг від 25.11.2019 внесено зміни та замінено слова "три місяці" словами "шість місяців".
7. До Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 28.11.2019 внесено інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС.
8. Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Питання Державної митної служби" від 04.12.2019 № 1217-р погоджено пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 08.12.2019 Державною митною службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2019 № 227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України", функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
9. З дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби.
10. Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців, 14.11.2019 проведена державна реєстрація як юридичної особи - Галицької митниці Держмитслужби.
11. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00.00 год. 08.12.2019.
12. Позивач 20.12.2019 та 21.01.2020 звертався до керівника Галицької митниці Держмитслужби із заявами про переведення на вакантну посаду у Галицькій митниці Держмитслужби, яка є рівнозначною займаній ним посаді у Львівській митниці ДФС
13. Листами від 13.01.2020 № 7.4-08-12/12/721 та від 28.01.2020 № 7.4-08-12/12/2432 Галицька митниця Держитслужби повідомила позивача, що його заява буде врахована та додатково розглянута при заповненні вакантних посад Галицької митниці Держмитслужби, з урахуванням кваліфікаційних вимог та досвіду роботи у термін, визначений для проведення реорганізації митниць ДФС
14. Керівником комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС 21.12.2019 прийнято наказ № 666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано письмово попередити про наступне вивільнення із займаних посад працівників Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII згідно зі списком, в який включений ОСОБА_1 . Вручення попереджень про наступне вивільнення працівників доручено члену Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС ОСОБА_2 . Контроль за виконанням вказаного наказу здійснювався головою Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС ОСОБА_3 .
15. Наказом Львівської митниці ДФС № 03 від 07.02.2020 скасовано наказ № 666, як такий, що не реалізований з причин відсутності на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого покладено обов`язок вжиття заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення, які не вручені.
16. Наказом Львівської митниці ДФС від 10.03.2020 № 08 "Про попередження про наступне вивільнення" зобов`язано Комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10.12.2015 № 889-VІІІ "Про державну службу", зі змінами. В додатку до зазначеного наказу у пункті 31 зазначений ОСОБА_1 головний державний інспектор відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС.
17. З попередженням від 10.03.2020 про наступне вивільнення із займаної посади 13.04.2020 на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті Закону № 889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України позивач ознайомився 10.03.2020. У цьому ж попередженні позивачу одночасно повідомлено про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи.
18. Відповідно до наказу Львівської митниці ДФС від 13.04.2020 № 97-о "Про звільнення ОСОБА_1" позивача з 15.04.2020 звільнено із займаної посади головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС, відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Як на підставу звільнення вказано попередження про наступне вивільнення від 10.03.2020.
19. Не погоджуючись з наказом в.о. начальника Львівської митниці ДФС, голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС № 97-о "Про звільнення ОСОБА_1" від 13.04.2020 та вважаючи його протиправним, позивач звернувся з позовом до суду про його скасування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
20. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16.12.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2021, позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано наказ Львівської митниці ДФС № 97-о "Про звільнення ОСОБА_1" від 13.04.2020. Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС з 16.04.2020. Стягнуто з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 72527,28 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до чинного законодавства. Рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць в сумі 8850,0 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до чинного законодавства допущено до негайного виконання.
21. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний наказ відповідача про звільнення позивача прийнято без конкретизації причин та підстав, натомість містить лише формальний перелік пунктів, передбачених частиною першою статті 87 Закону № 889-VІІІ, які за своєю юридичною природою є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації, оскільки відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу "правової визначеності", адже загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підставності звільнення. Це породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
21.1. Поряд із цим суд першої інстанції дійшов висновку, що сам факт реорганізації державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи. Якщо реорганізація державного органу є підставою для припинення відносин державної служби незалежно від скорочення чисельності або штату державних службовців, мають бути інші об`єктивні підстави для звільнення державних службовців, і такими причинами не може бути лише одне бажання суб`єкта призначення. Своєю чергою надання Законом № 889-VIII можливості керівнику органу або суб`єкту призначення пропонувати будь-яку вакантну посаду державної служби у цьому органі (за наявності) кореспондує обов`язку суб`єкта владних повноважень використовувати це право обґрунтовано і мотивувати рішення про звільнення працівника з посади. Тож, оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були наявні вакантні посади, в тому числі ті, що позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідачем не наведено, його звільнення, за висновком суду, не може бути визнано обґрунтованим, отже оскаржуваний наказ порушує конституційне право позивача на працю.
21.3. Суди попередніх інстанцій зазначили, що надання за Законом України "Про державну службу" можливості керівнику органу або суб`єкту призначення пропонувати будь-яку вакантну посаду державної служби у цьому органі (за наявності) кореспондує обов`язку суб`єкта владних повноважень використовувати це право обґрунтовано і мотивувати рішення про звільнення працівника з посади. Оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були вакантні посади, в тому числі й такі, яку позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі, і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідач не повідомив, його звільнення не може вважатися обґрунтованим. Своєю чергою відповідач, як суб`єкт призначення, у спірних правовідносинах не навів жодного обґрунтування як підстави для звільнення позивача, так і не прийняття рішення про його переведення до реорганізованого органу, а тому не довів неможливості продовження з позивачем державної служби у реорганізованому органі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
22. 17 травня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Галицької митниці Держмитслужби, у якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.12.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.04.2021 та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
23. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушенням норм процесуального права з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
23.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII в редакції Закону України від 14.01.2020 №440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (набрав чинності з 13.02.2020).
23.2. Скаржник наголошує, що у зв`язку із цими змінами відбулася суттєва зміна правового регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу, суть яких полягає у тому, що починаючи з 13.02.2020 для припинення державної служби внаслідок, зокрема реорганізації державного органу суб`єкт призначення не має обов`язку пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності).
23.3. На думку скаржника, висновок суду апеляційної інстанції про те, що факт реорганізації державного органу, який фактично не потягнув змін в організації праці, не може бути підставою для безумовного звільнення працівника з роботи, на переконання скаржника, прямо суперечить положенням пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, позаяк така підстава як "реорганізація державного органу" є самостійною підставою для припинення державної служби й ніяким чином не пов`язана з іншими підставами (для звільнення).
23.4. Отож, позицію скаржника у контексті наведених ним аргументів в цій частині можна стисло окреслити так: реорганізація державного органу є самостійною підставою для звільнення з державної служби, незалежно від того, у чому полягала ця реорганізація і які зміни у функціонуванні державного органу вона спричинила (у правовому статусі державного органу, який реорганізується, у штатному розписі, чисельності працівників); звільнення з указаної підстави не вимагає від суб`єкта призначення або керівника державної служби вживати заходів щодо працевлаштування державного службовця (тобто пропонувати йому вакантні посади), якого попереджено про звільнення, адже це є правом, а не обов`язком суб`єкта призначення чи керівника державної служби; у цьому ж зв`язку - немає потреби порівнювати штатні розписи чи з`ясовувати наявність вакансій на дату звільнення.
23.5. Також скаржник зазначає про помилкове посилання судів попередніх інстанцій на відсутність в оскаржуваному наказі конкретизації причин та підстав, з яких особа звільняється, позаяк таке Типовою інструкцією з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55 не визначено і наказ повністю відповідає вимогам цієї інструкції; також підстави для звільнення були зазначені в попередженні позивача про наступне звільнення.
24. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.06.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
25. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21.07.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи.
Позиція інших учасників справи
26. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.06.2021 про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою ОСОБА_1 отримала 05.07.2021, а Львівською митницею ДФС - 06.07.2021, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102933839971 та 0102933839980 відповідно. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу усі учасники не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків суду апеляційної інстанції та аргументів учасників справи
27. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
29. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача наказом Львівської митниці ДФС від 13.04.2020 № 64-о з посади головного державного інспектора відділу провадження у справах про порушення митних правил управління протидії митних правопорушень та міжнародної взаємодії Львівської митниці ДФС на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
30. Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
31. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивач був звільнений у період реорганізації Львівської митниці ДФС, яка розпочата наказом ДФС України "Про реорганізацію митниць ДФС" від 25.11.2019 № 30-рг.
32. Незадовго до цього, а також упродовж проведення процедури реорганізації Львівської митниці ДФС норми Закону № 889-VIII та КЗпП України зазнали суттєвих змін, які змінили порядок вивільнення державних службовців.
33. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
34. З метою визначення норм права, які на момент виникнення спірних правовідносин підлягали застосуванню до процедури звільнення державних службовців у зв`язку з реорганізацією державного органу, слід провести ретроспективний та системний аналіз відповідних положень Закону № 889-VIII у взаємозв`язку з нормами КЗпП України.
35. У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.