ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2022 року
м. Київ
справа № 580/2689/20
адміністративне провадження № К/9901/16192/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 580/2689/20
за позовом ОСОБА_1 до Шполянської районної державної адміністрації Черкаської області про визнання протиправними та скасування розпорядження про застосування дисциплінарного стягнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Беспалова О. О., суддів: Ганечко О.М., Парінова А.Б.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Шполянської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - відповідач, Шполянська РДА), де просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати висновок дисциплінарної комісії Шполянської РДА за результатами дисциплінарного провадження, розпочатого відповідно до розпорядження № 17-рк від 11.06.2020 "Про порушення дисциплінарного провадження";
1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження Шполянської РДА від 25.06.2020 № 20-рк "Про застосування дисциплінарного стягнення щодо ОСОБА_1";
1.3. поновити позивача на посаді завідувача сектору культури Шполянської РДА з 27.06.2020;
1.4. стягнути з відповідача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 27.06.2020 по дату прийняття рішення у справі.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про відсутність в його діях складу дисциплінарного проступку у вигляді перевищення повноважень, що не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, який міг би потягнути за собою його звільнення із займаної посади на підставі пункту 7 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).
2.1. Поруч із цим позивач уважає, що відповідачем порушена процедура притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а обраний вид стягнення є непропорційним учиненим ним діянням, які ґрунтувалися на усних розпорядженнях голови РДА.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 16.08.2016 призначений на посаду начальника відділу культури і туризму Шполянської РДА за результатами конкурсного відбору та прийняв присягу державного службовця.
4. На посаду завідувача сектору культури Шполянської РДА позивач переведений 28.12.2019.
5. Розпорядженням голови Шполянської РДА від 11.06.2020 №17-рк порушено дисциплінарне провадження щодо перевищення службових повноважень завідувачем сектора культури райдержадміністрації ОСОБА_1 .
6. Згідно з рішенням Шполянської РДА від 24.05.2019 № 35-10/VІІ надано згоду на передачу майна редакції Шполянського районного телебачення і радіомовлення в оперативне управління відділу культури і туризму Шполянської РДА.
7. У подальшому згідно з наказом відділу культури і туризму Шполянської РДА від 29.07.2019 № 47 майно редакції Шполянського районного телебачення і радіомовлення передано в оперативне управління Шполянської районної централізованої бібліотечної системи.
8. До сектору культури Шполянської РДА 28.05.2020 надійшла заява гр. ОСОБА_2 про надання дозволу на оренду приміщення колишнього телерадіомовлення загальною площею 175 кв м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
9. Голова Шполянської РДА ОСОБА_4 01.06.2020 надала позивачу усне доручення підготувати документацію для передачі вищевказаного майна в оренду.
10. Позивач 01.06.2020 опублікував на власній сторінці у мережі "Фейсбук" оголошення про те, що 03.07.2020 відбудеться конкурс на оренду приміщення колишньої Шполянської телерадіокомпанії, м. Шпола, вул. Європейська, загальна площа - 175 кв м. Конкурс відбудеться у сесійній залі Шполянської районної ради.
11. Сектор культури Шполянської РДА (за підписом позивача) 01.06.2020 направив лист №43 заступнику голови Шполянської районної ради ОСОБА_3 з проханням до комісії районної ради з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності надати дозвіл на оренду приміщення колишньої редакції радіо і телебачення за вказаною адресою.
12. В соціальній мережі Фейсбук в групі "Підслухано в Шполі" 02.06.2020 розміщено з власного профілю ОСОБА_1 оголошення про проведення конкурсу на оренду приміщення, що містило інформацію про дату й час конкурсу.
13. Засідання постійної комісії з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності Шполянської районної ради, яка ухвалила надати згоду сектору культури Шполянської РДА на укладення договору оренди означеного майна районної комунальної власності та провести укладення договору його оренди відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна" відбулося 03.06.2020.
14. Оголошення про проведення 03.07.2020 конкурсу на оренду приміщення колишньої Шполянської телерадіокомпанії опубліковано 06.06.2020 у № 23 (428) газети "Шполяночка+".
15. За результатами дисциплінарного провадження складено подання дисциплінарної комісії щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії "Б" районної державної адміністрації, згідно з яким встановлено, що звертаючись із листом 01.06.2020 до заступника голови Шполянської районної ради ОСОБА_3 з проханням надати постійною комісією районної ради з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності дозвіл на оренду нежитлового приміщення колишньої редакції радіо і телебачення ОСОБА_1 не повідомив про вказані дії керівництво Шполянської РДА, у зв`язку з чим не дотримався посадової інструкції.
15.1. Розміщення ОСОБА_1 02.06.2020 інформації (оголошення) в мережі Інтернет відбулося без жодних належних на те правових підстав, оскільки ОСОБА_1 вчинив ці дії без погодження із безпосереднім керівництвом Шполянської РДА та без отримання дозволу власника майна - Шполянської районної ради.
15.2. Також дисциплінарною комісією було встановлено, що 16.03.2020 на ім`я голови Шполянської РДА ОСОБА_4 надійшла заява від громадянки ОСОБА_2 з проханням надати дозвіл на оренду вищезазначеного приміщення. Згідно письмової резолюції голови райдержадміністрації, наданої ОСОБА_1 з метою відповідного реагування, ним підготовлено відповідь та направлено її у письмовому вигляді заявниці листом від 02.04.2020 № 30 на бланку сектора, який останній очолює, за власним підписом, без візування проекту відповіді та не передавши його голові райдержадміністрації ОСОБА_4 на підписання, чим порушив пункт 185 інструкції з діловодства у районній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням від 28.12.2019 № 289.
15.3. За висновком дисциплінарної комісії ОСОБА_1, вчинивши вказані дії без дозволу власника майна та без погодження чи інформування безпосереднього керівництва, перевищив власні службові повноваження, чим порушив пункт 1 та пункт 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII. Вказані дії позивача є дисциплінарним проступком, за вчинення якого позивач підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення.
16. На підставі дисциплінарного подання голова Шполянської РДА прийняла розпорядження від 26.06.2020 № 20-рк, яким позивач був звільнений з посади завідувача сектору культури Шполянської РДА за перевищення службових повноважень, якщо вони не містять складу злочину або адміністративного правопорушення, на підставі пункту 7 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII з 26.06.2020.
17. Не погоджуючись із вказаним розпорядженням від 26.06.2020 № 20-рк та вважаючи його протиправним, позивач звернувся з позовом до суду про його скасування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
18. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 позов ОСОБА_1 задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано розпорядження Шполянської РДА від 25.06.2020 № 20-рк "Про застосування дисциплінарного стягнення щодо ОСОБА_1" та поновлено позивача на посаді завідувача сектору культури Шполянської РДА з 27.06.2020. Стягнуто із Шполянської РДА на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27.06.2020 по 16.10.2020 у сумі 29 724, 31 грн. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді завідувача сектору культури Шполянської РДА з 27.06.2020 та в частині присудження виплати ОСОБА_1 . Шполянською РДА середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах стягнення за 1 місяць.
19. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що звернення до власника нерухомого майна - Шполянської районної ради та публікація оголошення про призначення конкурсу (аукціону) з надання майна в оренду відноситься до компетенції позивача, а необхідність погодження вказаних дій з безпосереднім керівником позивача відповідачем не доведено, а отже і не доведено перевищення позивачем наданих йому повноважень, тобто вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII.
19.1. Суд дійшов висновку, що усне доручення голови РДА ОСОБА_4 підготувати документацію для передачі приміщення в оренду не було чітким і не містило конкретного завдання, яке повинен був виконати позивач, що і призвело до його помилкових дій, а саме в порядку Закону України "Про оренду державного і комунального майна" від 10.04.1992 № 2269-ХІІ, який діяв до 01.02.2020, а не Закону України "Про оренду державного і комунального майна" від 03.10.2019 № 157-ІХ, який набрав чинності з 01.02.2020 (далі - Закон № 157-ІХ).
19.2. Стосовно публікації 02.06.2020 оголошення про конкурс в мережі Фейсбук без згоди Шполянської районної ради, то судом зазначено, що 03.06.2020 відбулося засідання постійної комісії з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності Шполянської районної ради, яка ухвалила надати згоду сектору культури Шполянської РДА на укладення договору оренди майна районної комунальної власності та провести укладення договору оренди цього майна відповідно до Закону № 157-ІХ. Оголошення про проведення 03.07.2020 конкурсу на оренду приміщення колишньої Шполянської телерадіокомпанії було опубліковано у № 23 (428) газети "Шполяночка+" від 04.06.2020.
19.3. Щодо перевищення позивачем службових повноважень, яке полягає у наданні відповіді на звернення громадянки ОСОБА_2 від 16.03.2020 без погодження проекту такої відповіді та підписання відповіді головою Шполянської РДА, то суд першої інстанцій виходив з того, що локальними нормативними актами Шполянської РДА не передбачено обов`язок завідуючого сектором культури готувати проекти відповідей на звернення громадян і подавати їх на підпис голові РДА.
20. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
21. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дії позивача прямо суперечать вимогам статті 5 Закону № 157-ХІ, зокрема, в частині здійснення публікації про прийняття рішення щодо передачі в оренду нерухомого майна на особистій сторінці позивача в соціальній мережі. При цьому наголошено, що особиста сторінка позивача в мережі Фейсбук не є офіційним виданням чи офіційним веб сайтом власника майна, де відповідно і має бути розміщено вказане вище оголошення.
21.1. На переконання суду апеляційної інстанції, безпідставними є висновки суду першої інстанції, що надане позивачу 01.06.2020 головою Шполянської РДА ОСОБА_4 усне доручення підготувати документацію для передачі приміщення в оренду не було чітким і не містило конкретного завдання, яке повинен був виконати позивач, що і призвело в подальшому до його помилкових дій. На думку суду, та обставина, що здійснення передачі в оренду об`єктів нерухомого майна, яке перебуває в комунальній власності відбувається згідно приписів Закону № 157-ХІ (який набрав чинності з 01.02.2020), а не Закону України "Про оренду державного та комунального майна" від 10.04.1992 № 2269-ХІІ (який діяв до 01.02.2020), не покладає на керівника обов`язку, при наданні доручень, вказувати на необхідність, при їх виконанні, керуватися саме чинним законодавством.
21.2. Крім того, на думку суду апеляційної інстанції, з наявних в матеріалах справи доказів слідує про допущення позивачем перевищення службових повноважень при розгляді звернення громадянки ОСОБА_2 від 16.03.2020 з проханням надати дозвіл на оренду приміщення АДРЕСА_1 . Зокрема, приписами пункту 185 Інструкції з діловодства у районній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням від 28.12.2019 № 289 передбачено, що проект документу погоджується та підписується керівником (підписувачем), який затверджує документ. Натомість відповідь на вказане звернення було надано самим позивачем без погодження із головою Шполянської РДА та її підпису.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
22. 05.05.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2021, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 залишити без змін.
23. Підставою звернення із цією касаційною скаргою скаржником зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень частини першої та пункту 7 частини другої статті 65, частини другої статті 77 Закону № 889-VIII, які, на думку позивача, неправильно застосовані судом апеляційної інстанції.
23.1. На його переконання, суд апеляційної інстанції, застосувавши вищевказані положення закону, мав би констатувати, що у поданні дисциплінарної комісії та розпорядженні про звільнення позивача відсутні чіткі норми, що нібито порушив позивач, як відсутнє і обґрунтування та обставини пред`явленого правопорушення.
23.2. Оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції, за твердженням позивача, суперечить висновкам Постанови Пленуму Верховного Суду від 26.12.2003 № 15 "Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень", за змістом яких для кваліфікації дисциплінарного проступку, як такого, що має ознаки перевищення державним службовцем своїх повноважень, потребують доведенню та підтвердженню належними доказами факти вчинення державним службовцем дій з обов`язковим посиланням на норму закону, яка передбачає заборону на вчинення такої дії, або на посадову інструкцію чи положення про орган, яка не дає йому право так діяти.
23.3. Скаржник уважає невірним застосуванням судом апеляційної інстанції норм статті 74 Закону № 889-VIII в частині неврахування тієї обставини, що відповідачем прийнято рішення щодо застосування виняткового виду дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, яке не відповідає критеріям обґрунтованості, розумності та пропорційності, за відсутності належної правової мотивації здійснення дисциплінарного провадження, обґрунтування змісту перевищення службових повноважень, порядку його проведення та оцінки тяжкості проступку, а також рівня юридичних гарантій захисту прав позивача, як державного службовця. Просить урахувати, що матеріали дисциплінарного провадження, у тому числі висновок дисциплінарної комісії і подання, та розпорядження про звільнення позивача не містять жодного посилання на законодавство про оренду комунального майна, яке, на думку Комісії, порушив позивач.
24.4. Поряд із цим, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм статті 9 Закону № 889-VIII, яка не була, а повинна була бути застосована судом апеляційної інстанції в частині оцінки порушення відповідачем стосовно дачі усного доручення, яке не було чітким та не містило конкретного завдання.
24.5. Скаржник наполягає, що він, як керівник юридичної особи, балансоутримувач приміщення телерадіомовлення мав право на розміщення оголошення, оскільки такі повноваження сектору культури були делеговані Шполянською районною радою внаслідок передачі майна у оперативне управління. Крім того, позивачем було виконано усне доручення голови Шполянської РДА ОСОБА_4, а також погоджено вказані дії із власником майна - Шполянською районною радою, в особі відповідної комісії.
24.6. Скаржник підкреслює, що звернення до власника нерухомого майна - Шполянської районної ради за згодою на передачу майна в оренду, та публікація оголошення про призначення конкурсу (аукціону) з надання майна в оренду відноситься до компетенції позивача, а недоведеність відповідачем обставин щодо необхідності погодження таких дій з безпосереднім керівником позивача, на його думку, свідчить про відсутність в його діях складу дисциплінарного проступку у вигляді перевищення наданих йому службових повноважень. У зв`язку з цим, позивач уважає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми пунктів в, г частини другої статті 4 та пункту 1 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 157-ХІ та частини першої статті 137 Господарського кодексу України.
24.7. Щодо перевищення позивачем службових повноважень в частині надання відповіді гр. ОСОБА_2 на її заяву від 16.03.2020, то, на думку позивача, суд апеляційної інстанції при наданні оцінки вказаним діям позивача неправильно застосовав норми матеріального права, зокрема пункти 4, 11 Положення про Сектор культури Шполянської РДА та підпункти 1, 2 пункту 3 Посадової інструкції в частині наявності повноважень у ОСОБА_1 надання відповіді на звернення громадян.
24.7. Одночасно скаржник указує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме частин третьої та четвертої статті 308 КАС України, оскільки судом було прийнято до уваги докази, які не було подано відповідачем до суду першої інстанції.
25. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24.05.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
26. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27.05.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи.
Позиція інших учасників справи
27. Надіслане Верховним Судом на поштову адресу Шполянської РДА (вул. Лозуватська, 60, м. Шпола, Черкаська область, 20603) поштове відправлення (0102932715039) з ухвалою Верховного Суду від 24.05.2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 580/2689/20 та копією касаційної скарги ОСОБА_1 повернулося до Верховного Суду з відміткою ПАТ "Укрпошта" про не вручення з причини "адресат відсутній".
27.1. Надіслане повторно 10.06.2021 відповідачу за вищевказаною поштовою адресою поштове відправлення (0102933360897) з ухвалою Верховного Суду від 24.05.2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 580/2689/20 та копією касаційної скарги ОСОБА_1 повернулося до Верховного Суду з відміткою ПАТ "Укрпошта" про не вручення з причини "адресат відсутній".
27.2. Від відповідача повідомлення про зміну поштової адреси до суду касаційної інстанції не надходило.
27.3. У свою чергу ухвалу Верховного Суду від 24.05.2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 580/2689/20 оприлюднено у Єдиному державному реєстрі судових рішень 26.05.2021 (http://reуestr.court.gov.ua/Review/97149735).
27.4. Таким чином, Верховним Судом вжито усіх можливих заходів з метою повідомлення Шполянську РДА про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2021. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
Нормативне регулювання
28. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням регулюються Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VІІІ (далі - Закон № 889-VІІІ, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Цей закон визначає правовий статус державного службовця.
30. Частиною першої статті 8 Закону № 889-VІІІ передбачено, що державний службовець зобов`язаний дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки та умови контракту про проходження державної служби (у разі укладення); виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.
31. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
32. Відповідно до статті 9 № Закону 889-VІІІ, державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки, чи особі, визначеній у контракті про проходження державної служби (у разі укладення). Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання. Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним.
33. Згідно з частиною першою статті 62 Закону № 889-VІІІ державний службовець зобов`язаний виконувати обов`язки, визначені статтею 8 цього Закону.