ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 липня 2022 року
м. Київ
справа № 160/10639/20
адміністративне провадження № К/9901/26750/21, К/9901/28122/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Уханенка С.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №160/10639/20
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Бишевської Н.А., суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. 04 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви від 18.09.2020 року, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Сьомої кадрової комісії №13 від 15.07.2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області №1008к від 19.08.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Дніпропетровської області та з органів прокуратури з 31.08.2020 року на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
1.3. поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Дніпропетровської області або на іншій рівнозначній посаді в органах прокуратури Дніпропетровської області з 01.09.2020 року;
1.4. стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу, починаючи з 01.09.2020 року до дня фактичного поновлення його на посаді;
1.5. допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середньої заробітної плати, що підлягає виплаті за весь час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що оскаржувані рішення прийняті не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією України, без дотримання рівності перед законом, та запобігання всім формам дискримінації, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. Також зазначає, що в наказі про звільнення не вказано чітку підставу звільнення, а наявне лише посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 28 серпня 2013 року.
3.1. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - «Закон № 113-ІХ»), яким передбачено створення у системі органів прокуратури Офісу Генерального прокурора, офісів обласних прокуратур.
3.2. На виконання викладених вимог Закону, наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
3.3. На виконання пункту 10 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" позивачем у жовтні 2019 року подано Генеральному прокурору письмову заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.4. Наказом Генерального прокурора №249 від 02.06.2020 року створено Сьому кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур і затверджено її склад.
3.5. Позивач успішно пройшов два перші етапи атестації та був допущений до третього етапу атестації - співбесіди.
3.6. На офіційному сайті Генерального прокурора 25.06.2020 року оприлюднено графік проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетенції, професійної етики і доброчесності.
3.7. Відповідно до сформованого графіку співбесід, позивач повинен був бути присутній на співбесіді 08.07.2020 року. Разом з тим, до проходження співбесіди ОСОБА_1 не прибув.
3.8. 13 липня 2020 року позивачем подано заяву до офісу Генерального прокурора, голові Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, прокурора відділу 05/2 прокуратури Дніпропетровської області про визнання причин неявки поважними та надання можливості прийняти участь у співбесіді прокурорів регіональних прокуратур з кадровою комісією №7 в іншу дату.
3.9. В якості поважності неявки, позивачем зазначено, що ним придбано квиток на потяг 037 Дніпро-Київ, інше транспорте сполучення до міста Києва на той час було відсутнє, проте 07.07.2020 року позивач запізнився на потяг. В подальшому стан здоров`я позивача суттєво погіршився, він відчував колючий біль в області грудної клітки. Протягом всього дня 08.07.2020 року позивач відчував періодичний біль та запаморочення, у зв`язку з чим не зміг бути присутнім у місті Києві у визначений графіком час.
3.10. Рішенням Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №13 від 15.07.2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації» прокурор відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 вважається таким, що не успішно пройшов атестацію, у зв`язку з тим, що останній не з`явився 08.07.2020 року на виконання практичного завдання та проведення співбесіди, що зафіксовано у протоколі засідання Комісії від 08.07.2020 року та упродовж трьох робочих днів не надав документальне підтвердження інформації про поважні причини неявки.
3.11. Наказом прокурора Дніпропетровської області №1008к від 19.08.2020 року позивача звільнено з посади прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 31.08.2020 року, із зазначенням в якості підстави рішення кадрової комісії № 7.
3.12. Позивач, вважаючи рішення Сьомої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №13 від 15.07.2020 року про неуспішне проходження атестації та наказ прокурора Дніпропетровської області №1008к від 19.08.2020 року про звільнення з посади протиправними, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач не з`явився на співбесіду та виконання практичного завдання, не надав належних доказів поважності причин неявки, у відповідності до пункту 11 розділу І Порядку №221, оскаржуване рішення кадрової комісії є обґрунтованим та таким, що містить мотиви його прийняття.
4.2. Також суд зазначив, що наказ Прокуратури Дніпропетровської області від 19.08.2020 року № 1008к виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини другої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором регіональної прокуратури.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
5.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Сьомої кадрової комісії №13 від 15.07.2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації.
5.2. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Дніпропетровської області №1008к від 19.08.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Дніпропетровської області та з органів прокуратури з 31.08.2020 року на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
5.3. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Дніпропетровської області з 01.09.2020 року.
5.4. Стягнуто з прокуратури Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 01.09.2020 року по 17.06.2021 року в сумі 205 460 грн., що визначений без утримання податків й інших обов`язкових платежів.
5.5. Приймаючи нове рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає вимогам обґрунтованості, оскільки прийнято без врахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття.
5.6. Також суд зазначив, що матеріали справи не містять доказів ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач займав посаду, на час прийняття наказу про звільнення. Відповідачами не підтверджено відповідними доказами та не доведено скорочення кількості прокурорів.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора та Луганська обласна прокуратура подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора зазначає, що при винесені оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції не врахований відповідний висновок постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
6.2. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у подібних правовідносинах при звільненні з посади на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", а саме у зв`язку з неуспішним проходженням позивачем атестації, ураховуючи неявку позивача на співбесіду.
6.3. У зв`язку із наведеним скаржники просять скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
7. У відзивах на касаційні скарги, позивач посилається на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанцій є законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
13. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
22. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
23. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
24. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
25. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
26. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з такого.
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
33. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.