ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 липня 2022 року
м. Київ
справа №640/23266/19
адміністративне провадження № К/9901/43792/21; К/9901/44124/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Запорізької обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2021 року (суддя: Григорович П.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року (судді: Епель О.В., Карпушова О.В., Степанюк А.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора України, Запорізької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Генерального прокурора України (далі - відповідач-2), Запорізької обласної прокуратури (далі - відповідач-3), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 460-к від 25 жовтня 2019 року про звільнення позивача з посади заступника прокурора Запорізької області та з органів прокуратури;
- поновити позивача на посаді заступника прокурора Запорізької області та в органах прокуратури;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 жовтня 2019 року до дня винесення судом рішення та фактичного поновлення на посаді заступника прокурора Запорізької області та в органах прокуратури (з розрахунку середньомісячної заробітної плати в розмірі 51775,49 грн);
- зобов`язати Генерального прокурора розглянути по суті подану позивачем 15 жовтня 2019 року заяву про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
В обґрунтування позовних вимог вказував на незаконність звільнення з посади та органів прокуратури, оскільки ні на день видання наказу ні на час звернення до суду не відбулося ліквідації, реорганізації або скорочення кількості прокурорів у прокуратурі Запорізької області.
На переконання позивача його звільнення відбулося без дотримання гарантій, встановлених статтею 49-2 Кодексу законів про працю України щодо попередження про заступне звільнення.
Позивач зазначає, що ним виконано вимоги Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ подано відповідну заяву, висловлено намір пройти атестацію, а тому підстави для звільнення його з посади на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» зазначеного Закону були відсутні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 25 жовтня 2019 року № 460-к про звільнення позивача з посади заступника прокурора Запорізької області та з органів прокуратури;
- поновлено позивача на посаді заступника прокурора Запорізької обласної прокуратури та в органах прокуратури з 29 жовтня 2019 року;
- стягнуто із Запорізької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2019 року по 25 травня 2021 року в сумі 814 048,41 грн.
У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд виходив з того, що позивач не міг бути звільнений без наявності юридичного факту реорганізації чи ліквідації органу прокуратури, в якому він був працевлаштований.
При цьому, суди дійшли висновку, що позивачем у строки, визначені законодавством, подавалася заява на ім`я Генерального прокурора Рябошапки Р.Г., підписана ним особисто, яка містить чіткий намір позивача продовжити службу в органах прокурори та пройти атестацію, проте була протиправно відхилена з формальних підстав.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій Офіс Генерального прокурора та Запорізька обласна прокуратура звернулась з касаційними скаргами, в якій просили скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора та Запорізької обласної прокуратури подані на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Офіс Генерального прокурора та обласна прокуратура вказують, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховані висновки постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, де в п. 51 вказано, що судами першої та апеляційної інстанції зроблено правомірний висновок що відповідно до пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ подана позивачем заява, для визначення її відповідності вимогам закону, мала містити такі відомості: про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру; про намір пройти атестацію: про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
Скаржники зазначили, що аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 29 вересня 2021 року у справі № 640/24727/19, від 24 вересня 2021 року № 140/3790/19.
Запорізька обласна прокуратура зазначає, що позивач не подав заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, а подав заяву про переведення на адміністративну посаду рівнозначну займаній, не надав згоду на обробку персональних даних, не надав згоду на застосування процедур атестації, не надав згоду на застосування умов проведення атестації. Натомість у своїй заяві від 10 жовтня 2021 року позивач зазначив наступне: «Прошу перевести мене на адміністративну посаду в Офіс Генерального прокурора, або на адміністративну посаду до Київської обласної прокуратури, прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київської міської прокуратури та допустити до проходження атестації».
Тому на переконання обласної прокуратури, у своїй заяві про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, ОСОБА_1 фактично висловив формальну згоду на проходження атестації, однак, не подав заяву про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, що є основною умовою переведення до новоутвореного органу прокуратури.
Окрім того вказували, що судами застосовано частину 1 статті 235 КЗпП України без врахування висновку щодо застосування вказаної норми права у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом постановах від 04 липня 2018 року у справі № 826/12916/15 та від 05 вересня 2019 року у справі № 826/5593/16, а саме у випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було незаконно звільнено.
Скаржники вказували, що відповідно до приписів частини 1 статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При цьому закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частини 1 статті 235, статті 240-1 КЗпП України, а відтак, встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
Отже, у випадку незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було незаконно звільнено.
Вказували на аналогічну правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № 13/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі № 826/751/16, від 27 червня 2019 року у справі № 826/5732/16, від 26 липня 2019 року у справі № 826/8797/15.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалами Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційні провадження за скаргами Офісу Генерального прокурора та Запорізької обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2021 року (суддя: Григорович П.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що позивач працює в органах прокуратури з 2004 року.
Наказом Генерального прокурора від 12 квітня 2017 року № 65к, позивача було призначено на посаду заступника прокурора Запорізької області.
Позивач подав 11 жовтня 2019 року Генеральному прокурору заяву, в якій просив перевести його на адміністративну посаду в Офіс Генерального прокурора, або на адміністративну посаду до Київської обласної прокуратури, прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київської міської прокуратури та допустити до проходження атестації.
Згідно з листом прокуратури Запорізької області, адресованим Генпрокурору, від 15 жовтня 2019 року № 11-1498-вих-19, Запорізька обласна прокуратура повідомила Генерального прокурора України, що позивач подав заяву за формою, яка не передбачена у додатку 2 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 03 жовтня 2019 року № 221.
Листом від 25 жовтня 2019 року Генеральний прокурор повідомив позивача про те, що подана ним заява про переведення на адміністративну посаду до Офісу або до обласної прокуратури не відповідає встановленій формі, що відповідно до вимог Закону унеможливлює подальшу участь у проходженні атестації.
Наказом Генпрокурора від 25 жовтня 2019 року № 460 к, керуючись статтею 9, пунктом 2 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», позивача звільнено з посади заступника прокурора Запорізької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 28 жовтня 2019 року.
Вважаючи зазначений наказ протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом статей 2, 5-1 КЗпП України право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - «Закон»).
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни.
Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
За текстом Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Відповідно до пунктів 7-17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - «Порядок №221»).
Пунктом 9 Порядку №221 встановлено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
У додатку 2 до Порядку встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Текст письмової заяви встановлено такий:
«На підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) прошу перевести мене на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації.
З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора (далі - Порядок), ознайомлений (ознайомлена) та погоджуюся.
Зокрема, підтверджую, що я усвідомлюю та погоджуюся, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, мене буде звільнено з посади прокурора.
Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.
Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку моєї професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, даю згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації, визначеної у пункті 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також даю згоду на надсилання мені комісіями, у разі необхідності, письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності».
Відповідно до пункту 10 Порядку заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.