ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2022 року
м. Київ
справа № 522/834/17
адміністративне провадження № К/9901/2464/21, № К/9901/2628/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської області (далі - Управління ДАБК) та ОСОБА_1 на рішення Приморського районного суду міста Одеси від 17 липня 2020 року (прийняте судом у складі судді Домусчі Л.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року (ухвалену судом у складі: Головуючого судді Косцової І.П., суддів: Вербицької Н.В., Джабурії О.В.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Управління ДАБК, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , про скасування наказів, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати:
- наказ № 01-13/50ДАБІ від 09.11.2016 про скасування реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082152230729 від 12.08.2015 (далі - Спірний наказ);
- наказ №01-13/51ДАБІ від 09.11.2016 про скасування реєстрації Декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 142162742201 від 30.09.2016 (далі - Спірний наказ).
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що Декларація про початок виконання будівельних робіт №ОД 082152230729 від 12.08.2015 та Декларація про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 142162742201 від 30.09.2016 є такими, що відповідають вимогам законодавства та зареєстровані у відповідності до діючих норм. Позивачем зазначено, що на час реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт та введення об`єкту будівництва до експлуатації позивач отримав всі необхідні дозвільні документи та розробив у встановленому законом порядку проектну документацію. При цьому позивач посилається на порушення відповідачем вимог законодавства в частині порядку проведення позапланової перевірки та дотримання процедури повідомлення його про її початок та її результати.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Приморського районного суду міста Одеси від 17 липня 2020 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Управління ДАБК №01-13/50 ДАБК від 09.11.2016 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082152230729 від 12.08.2015.
Визнано протиправним та скасовано наказ Управління ДАБК №01-13/51 ДАБК від 09.11.2016 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 142162742201 від 30.09.2016.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 грудня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем порушено процедуру проведення перевірки, а саме не надано доказів належного повідомлення позивача про її проведення. Крім того, судом встановлено, що перевірка проводилась після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості, тобто на момент, коли Декларація про початок виконання будівельних робіт та Декларація про готовність об`єкта до експлуатації вичерпали свою дію.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21.01.2021 ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації свідчить про «автоматичне» узаконення самочинного будівництва, що відповідно свідчить про неправомірність її скасування відповідачем за результатами перевірки, ухвалено без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного суду від 07.04.2020 у справі № 23.06.2020, від 23.06.2020 у справі № 680/214/16-ц, від 24.01.2020 у справі № 910/10987/18.
Крім того, відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 8 Закону України «Про звернення громадян» та пункту 7 Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 533 щодо проведення повторної перевірки на підставі повторних звернень.
Посилається на те, що на час реєстрації права власності на спірну будівлю були чинні заборони, встановлені судовими рішеннями про забезпечення позовів в інших справах, та була чинною постанова Одеського окружного адміністративного суду від 29.02.2016 у справі № 815/6834/15 про зобов`язання ОСОБА_2 знести за власний рахунок самочинно збудований будинок по АДРЕСА_1 .
Отже, на думку ОСОБА_1 реєстрацію права власності на нерухоме майно по АДРЕСА_1 (або АДРЕСА_2 ) було проведено всупереч судових рішень, якими прямо заборонено проведення будь-яких реєстраційних дій та якими визнано вказаний об`єкт самочинним будівництвом.
Зазначає, що рішення про реєстрацію права власності на квартири оскаржуються виконавчим комітетом Одеської міської ради в судовому порядку у справі № 520/11330/17.
Висновки апеляційного суду про те, що реєстрація права власності виключає можливість віднесення такого об`єкта до самочинного в силу його узаконення не відповідає висновкам Верховного Суду, викладених у постанова від 07.04.2020 у справі № 916/2791/13 та від 24.01.2020 у справі № 910/10987/20.
Неправильними, як зазначає ОСОБА_1 , є висновки суду про те, що, отримавши повторні звернення від тих самих осіб, з приводу тих самих порушень, відповідач мав продовжити перевірку, призначену 25.10.2016, а не ініціювати нову.
На час видання направлення від 08.11.2016 № 000131 направлення від 25.10.2016 № 000075 втратило чинність і в рамках вказаного направлення відповідач не міг проводити перевірку за зверненнями від 02.11.2016, 03.11.2016, 07.11.2016, у зв`язку із чим, висновок суду у вказаній частині не відповідає вимогам пункту 7 Порядку та статті 8 Закону України «Про звернення громадян». Висновок Верховного Суду щодо застосування норм у подібних правовідносинах відсутній.
Йдеться у скарзі й про те, що позивача було повідомлено про проведення позапланового контролюючого заходу.
25.01.2021 Управління ДАБК звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та передати справу до Одеського окружного адміністративного суду на новий розгляд за встановленою підсудністю.
Доводи касаційної скарги Управління ДАБК є аналогічними доводам, викладеним у касаційній скарзі ОСОБА_1 .
Зокрема, Управління ДАБК посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняти рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, також судами не взято до уваги висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 07.04.2020 у справі 916/2791/13, від 23.06.2020 у справі № 680/214/16-ц, від 24.01.2020 у справі № 910/10987/18.
Зазначає, що постановою Одеського окружного адміністративного суду від 07.12.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2017, визнано протиправною та скасовано декларацію про початок виконання будівельних робіт. Достовірність даних внесених до декларації про початок виконання будівельних робіт від 12.08.2015 № ОД 082152230729 було перевірено судом.
Посилається також на те, що виявлені порушення свідчать про факт самочинного будівництва, що має суттєве значення для повного та всебічного розгляду справи, тому перевірка у цій частині може здійснювалися у даному випадку.
Суд посилається про проведення перевірки вже після реєстрації права власності, але по справах №№ 916/1986/18, 465/1461/16-а судом не взято до уваги висновок про те, що виключенням із загального правила є факт самочинного будівництва.
Зазначає, що Верховний Суд має переглянути свою позицію щодо того, що неповідомлення про проведення позапланової перевірки при здійсненні самочинного будівництва не може бути підставою для скасування рішення органу ДАБК, інакше суд позбавляє орган влади його дискреційних повноважень, та суті і задачі проведення архітектурно-будівельного контролю у принципі.
Йдеться у касаційній скарзі й про те, що судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтею 20 Кодексу адміністративного судочинства України.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.01.2021 та від 25.01.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалами від 04.02.2021 та від 16.02.2021 відкрив касаційне провадження за скаргами ОСОБА_1 та Управління ДАБК.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОСОБА_2 на підставі Договору купівлі-продажу № 562 від 17 липня 2014 року, посвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Коваль Н.В., належить на праві власності земельна ділянка по АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0799 га.
27 листопада 2014 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради за № 01-13/329ог позивачу надано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , з намірами забудови будівництво індивідуального житлового будинку та відкритого басейну зі знесенням існуючих на ділянці будівель та споруд.
У подальшому позивач звернувся до Центру НТТМ академії будівництва України, яким 12 грудня 2014 року розроблено Проектну документацію будинку, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 .
04 березня 2015 року отримано Технічні умови приєднання до електричних мереж та електроустановок № 17-15 Пд; 14 липня 2015 року отримано Технічні умови на приєднання багатоквартирного житлового будинку до централізованої системи водопостачання та водовідведення м. Одеси № 4142-29/1649.
12 серпня 2015 року Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано Декларацію № ОД082152230729 про початок виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального житлового будинку та відкритого басейну за адресою: АДРЕСА_1 , замовник будівництва - ОСОБА_2
30.09.2016 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано Декларацію про готовність об`єкта до експлуатації № ОД 142162742201.
У зв`язку зі зверненнями ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та інших стосовно дотримання вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності за адресою АДРЕСА_1 , Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», 08 листопада 2016 року видано направлення №000131 для здійснення позапланової перевірки будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Направлення видане на підставі наказу Управління архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 24 ДАБК від 04.10.2016 та звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (від 03.11.2016 року вх.№ 01-8/509вх, від 02.11.2016 року вх.№01-8/503-вх, від 07.11.2016 року вх.№01-8/526вх).
За результатами проведення вказаної перевірки посадовою особою відповідача, із залученням спеціалістів Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, відділу ЖКГ та благоустрою Київської районної адміністрації Одеської міської ради 08 листопада 2016 року складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил за адресою: АДРЕСА_1 .
09 листопада 2016 року за №01-8/509вх посадовою особою відповідача, яка проводила перевірку, складено доповідну записку на ім`я начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, у якій зазначено, що під час комісійного виїзду 08 листопада 2016 року на місце за адресою: АДРЕСА_1 встановлено, що гр. ОСОБА_2 здійснив будівництво 4-х поверхового житлового будинку із порушенням вимог законодавства, в результаті чого вказаний об`єкт вважається самочинним.
Крім цього зазначено, що гр. ОСОБА_2 в декларації про початок виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального житлового будинку та відкритого басейну за адресою: АДРЕСА_1 надані недостовірні дані та виконані будівельні роботи без отримання права на виконання таких робіт, чим порушується п. 2 ч. 1 ст. 34 та ч. 1 ст. 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Передбачений в проектній документації, зазначений в декларації про початок виконання будівельних робіт та в декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, відкритий басейн відсутній, об`єкт не готовий до експлуатації, чим порушується п. 10 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
09 листопада 2016 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на підставі акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08.11.2016 та доповідної записки головного спеціаліста інспекційного відділу №1 Заїченко С.А. видано наказ №01-13/50 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 082152230729 від 12.08.2015 з будівництва індивідуального житлового будинку та відкритого басейна за адресою: АДРЕСА_1 , замовник - ОСОБА_2 та наказ №01-13/51 «Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 142162742201 від 30.09.2016 з будівництва індивідуального житлового будинку та відкритого басейна за адресою: АДРЕСА_1 , замовник ОСОБА_2 .
Про видання вищезазначених наказів відповідачем складено лист ОСОБА_2 від 14.11.2016.
Законність наказів про скасування реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт та про скасування реєстрації Декларації про готовність об`єкта до експлуатації є предметом спору у справі, що розглядається.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На виконання зазначеної норми закону Кабінет Міністрів України постановою від 23 травня 2011 року № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 6 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).
Вказаний пункт Порядку також визначає перелік підстав для проведення позапланової перевірки, який є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню. Зокрема, підставами для проведення позапланової перевірки є:
подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;
звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;
вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Зміст наведених норм права свідчить про те, що позапланова перевірка може бути проведена виключно у разі наявності підстав, визначених у пункті 7 Порядку № 553, про що повинно бути зазначено у направленні для її проведення.
Як встановили суди попередніх інстанцій, направлення від 08.11.2016 № 000131 на проведення позапланової перевірки видане на підставі наказу Управління ДАБК № 24 ДАБК від 04.10.2016 та звернення фізичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (від 03.11.2016 вх.№ 01-8/509 вх, від 02.11.2016 вх.№01-8/503-вх, від 07.11.2016 вх.№01-8/526вх).
Судом апеляційної інстанції також встановлено, що наказ Управління ДАБК №24 ДАБК від 04.10.2016 уповноважує заступника начальника управління - начальника інспекційного відділу 31 Якименка Р.К. направляти головних спеціалістів на проведення позапланових перевірок, а також підписувати направлення на проведення позапланових перевірок протягом 4 кварталу 2016 року. Тобто окремого наказу щодо проведення перевірки на об`єкті позивача Управлінням не приймалось.