ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2022 року
м. Київ
справа №620/3299/19
адміністративне провадження № К/9901/13371/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держспоживслужби в Чернігівській області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року (головуючий суддя Губська Л.В., судді Епель О.В., Степанюк А.Г.)
у справі № 620/3299/19
за позовом Комунального підприємства "Виробниче управління комунального господарства"
до головного спеціаліста відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг Управління захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області Анулі Валентини Олексіївни, Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області
про визнання протиправним припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2019 року Комунальне підприємство "Виробниче управління комунального господарства" (далі - КП «ВУКГ») звернулося суду з позовною заявою, в якій просить визнати протиправним припис від 25 вересня 2019 року № 35, складений головним спеціалістом відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг Управління захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області Анулею В.О.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року скасовано, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано припис від 25 вересня 2019 року №35, складений головним спеціалістом відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг Управління захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області Анулею В.О.
4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд постанову суду апеляційної інстанції скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що КП «ВУКГ» є виконавцем послуг з вивезення та захоронення побутових відходів у м. Ніжин на підставі рішення виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 14 липня 2016 року №192 «Про введення в дію рішення комісії з визначення переможця конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів на території м. Ніжин та встановлення терміну надання послуг».
7. 18 червня 2019 року до Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області надійшло колективне звернення щодо порушення з боку позивача вимог законодавства про захист прав споживачів. Так, у зверненні було зазначено про незаконне нарахування підприємством комунальних послуг з вивезення твердих побутових відходів, яке здійснюється на підставі публічного договору.
8. В період з 17 вересня 2019 року до 24 вересня 2019 року посадовими особами відповідача було проведено позапланову перевірку КП «ВУКГ» щодо додержання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів, результати якої оформлені актом від 24 вересня 2019 року № 132.
9. Проведеною перевіркою виявлені порушення частини 2 статті 12 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», пункту 3 «Правил надання послуг з поводження з побутовими відходами», затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 року № 1070, статті 4 Закону України «Про захист прав споживачів».
10. Зокрема, під час перевірки було встановлено, що із зазначеними в акті перевірки споживачами Типовий договір укладено не було, проте суб`єкт господарювання послугу надає, за яку вони оплачують своєчасно, окрім одного споживача ОСОБА_1 , який індивідуальний договір про надання послуг з поводження (вивезення та захоронення) з твердими побутовими відходами з суб`єктом господарювання не уклав. За період з 01 грудня 2016 року по 31 серпня 2019 року суб`єктом господарювання споживачу було нараховано плату за вищевказану послугу в сумі 536, 84 грн.
11. На підставі висновків акту перевірки, головним спеціалістом відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг Управління захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області Анулею В.О. складено припис від 25 вересня 2019 року № 35, яким позивача зобов`язано:
- укласти договори про надання послуг з поводження з побутовими відходами з вищевказаними споживачами у письмовій формі у відповідності до «Типового договору про надання послуг з поводження з побутовими відходами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 року № 1070;
- провести перерахунок нарахувань за послугу збирання, вивезення та захоронення твердих побутових відходів споживачу ОСОБА_1 в бік зменшення в сумі 536,84 грн за період з 01 грудня 2016 року по 31 серпня 2019 року.
12. Позивач, не погоджуючись з таким приписом, та вважаючи, що він винесений без достатніх на те правових підстав, звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що на підставі колективного звернення споживачів, за погодженням Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Головного управління Держпродспоживслужби у Чернігівській області проведено позапланову перевірку КП «ВУКГ» щодо дотримання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів. Перевірка проведена з дотриманням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у порядку та строки, визначені чинним законодавством.
14. Суд першої інстанції погодився з доводами відповідача про наявність порушень, мотивуючи це тим, що під час позапланової перевірки КП «ВУКГ» було виявлено та зафіксовано в акті, що договір про надання послуг з поводження з побутовими відходами в м. Ніжин укладений зі споживачами, а саме: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 у формі публічного договору. Типовий договір із вказаними споживачами укладений не був.
У свою чергу, ОСОБА_1 ні публічний договір, ні Типовий договір про надання послуг з поводження (вивезення та захоронення) з твердими побутовими відходами з суб`єктом господарювання не уклав. Проте, за період 01 грудня 2016 року по 31 серпня 2019 року, КП «ВУКГ» споживачу було нараховано плату за вищевказану послугу в сумі 536,84 грн.
З посиланням на положення статті 21 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» суд першої інстанції зробив висновок про те, що не споживач, а саме позивач зобов`язаний підготувати та укласти із споживачем індивідуальний договір на надання житлово-комунальних послуг згідно із Типовим договором, чого КП «ВУКГ» зроблено не було.
15. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, задовольняючи позов, керувався тим, що вимоги оскаржуваного припису щодо укладення договорів про надання послуг з поводження з побутовими відходами з вищевказаними споживачами у письмовій формі відповідно до Типового договору про надання послуг з поводження з побутовими відходами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 року №1070, є передчасними до закінчення граничного терміну для укладення таких.
16. Колегія суддів вважала безпідставними вимоги про проведення перерахунку нарахувань за послуги з вивезення та захоронення твердих побутових відходів, які надавались на підставі публічного договору та фактично отримувались в період з 01 грудня 2016 року по 31 серпня 2019 року, оскільки на фізичних осіб покладено законодавчий обов`язок укласти договір та вносити плату за користування послугами з вивезення побутових відходів; а тому у випадку відсутності прийняття оферти шляхом погодження на укладання договору про вивезення відходів або конклюдентних дій, які свідчать про прийняття пропозиції, таке прийняття може бути також у вигляді мовчання. Таким чином, укладення договору на надання житлово-комунальних послуг є обов`язком споживача за умови, якщо запропонований виконавцем послуг договір відповідає Типовому договору. Відмова споживача послуг від укладення договору в такому разі суперечить вимогам частини третьої статті 6, статей 627, 630 ЦК України, статей 19, 20 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. У касаційній скарзі заявник стверджує, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги те, що Публічний договір про надання послуг з вивезення та захоронення побутових відходів із споживачами не відповідав типовому договору.
18. Скаржник вважає, що мовчання можна вважати акцептом лише тоді, коли це прямо передбачено договором або законом. Натомість в договорі та Законі України «Про житлово-комунальні послуги» прямо не передбачено акцептування пропозиції оферти у вигляді конклюдентних дій, що свідчить про прийняття умов договору. Також скаржник не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що для відповідного договору не передбачена обов`язкова письмова форма.
19. Крім того, Головне управління Держпродспоживслужби в Чернігівській області вважає, що суд апеляційної інстанції не врахував законодавчо визначений принцип свободи договору.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає про безпідставність доводів касаційної скарги з посиланням на правові позиції: Верховного Суду, висловлену у постанові від 11 листопада 2019 року у справі №646/834/17, та Вищого господарського суду України, висловлену у постанові від 16 травня 2017 року у справі №910/14243/16.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
23. Відповідно до статті 7 цього ж Закону, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
24. Приписом у цій справі зобов`язано позивача укласти договори про надання послуг з поводження з побутовими відходами з вищевказаними споживачами у письмовій формі у відповідності до «Типового договору про надання послуг з поводження з побутовими відходами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 грудня 2008 року №1070 та провести перерахунок нарахувань за послугу збирання, вивезення та захоронення твердих побутових відходів споживачу ОСОБА_1 в бік зменшення в сумі 536,84 грн за період з 01 грудня 2016 року по 31 серпня 2019 року.
25. У статті 35-1 Закону України «Про відходи» передбачено, що власники або наймачі, користувачі, у тому числі орендарі, джерел утворення побутових відходів укладають договори з виконавцем послуг з вивезення побутових відходів, здійснюють оплату послуг з поводження з побутовими відходами та забезпечують роздільне збирання побутових відходів.
Виконавця послуг з вивезення побутових відходів визначає орган місцевого самоврядування на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Виконавець послуг з вивезення побутових відходів укладає договори про надання послуг з поводження з побутовими відходами із споживачами. Виконавець послуг з вивезення побутових відходів зобов`язаний укласти договори про надання послуг з перероблення та захоронення побутових відходів із суб`єктами господарювання, що надають такі послуги відповідно до правил благоустрою території населеного пункту, розроблених з урахуванням схеми санітарного очищення населеного пункту. Договори про надання послуг з поводження з побутовими відходами мають містити інформацію про укладені договори між виконавцем послуг з вивезення побутових відходів та суб`єктами господарювання, що надають послуги з перероблення та/або захоронення побутових відходів.
26. Згідно з частинами 1-2 статті 12 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року №2189-VІІІ надання житлово-комунальних послуг здійснюється виключно на договірних засадах.
Договори про надання житлово-комунальних послуг укладаються відповідно до типових або примірних договорів, затверджених Кабінетом Міністрів України або іншими уповноваженими законом державними органами відповідно до закону. Договори про надання комунальних послуг можуть затверджуватися окремо для різних моделей організації договірних відносин (індивідуальний договір, індивідуальний договір з обслуговуванням внутрішньобудинкових систем, колективний договір) та для різних категорій споживачів (індивідуальний споживач (співвласник багатоквартирного будинку, власник будівлі, у тому числі власник індивідуального садибного житлового будинку), колективний споживач).
27. Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року №2189-VІІІ набрав чинності з 1 травня 2019 року.
28. До 1 травня 2019 року зберігав чинність Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року № 1875-IV.