ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2022 року
м. Київ
справа № 640/16623/19
адміністративне провадження № К/9901/33/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/16623/19
за позовом Київського учбово-виробничого підприємства №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС)
до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
третя особа Орган самоорганізації населення «Вуличний комітет «Воздвиженка» у Подільському районі м. Києва
про визнання протиправним та скасування рішень
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Оптимум-Капітал», до якої приєднався Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020 (головуючий суддя: Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020 (колегія у складі: головуючого судді Аліменка В.О., суддів Кучми А.Ю., Бєлової Л.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року Київське учбово-виробниче підприємство №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просило:
- визнати протиправними та скасувати припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 24.06.2019 №75/П;
- визнати протиправними та скасувати припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2019 №81/П;
- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.08.2019 №08-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини».
2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що будівельні роботи Київським учбово-виробничим підприємством №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС)) проводились відповідно до отриманого в Міністерстві культури України дозволу від 05.11.2018 №22-070/183 та від 04.02.2019 №22-020/193, а оскаржувані приписи не відповідають вимогам чинного законодавства, оскільки прийняті на підставі огляду, а не на підставі здійсненої відповідачем перевірки у встановленому порядку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020, позов задоволено у повному обсязі. Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської адміністрації) від 24.06.2019 №75/П. Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2019 №81/П. Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.08.2019 №08-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини».
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач здійснює будівельні та земляні роботи на підставі отриманих дозволів від Міністерства культури України від 05.11.2011 №22-070/18з та від 04.02.2019 №22-020/19з, а також дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 05.04.2019 №ІУ 113190951307, що визнається відповідачем. У свою чергу, відповідач в оскаржуваних приписах щодо заборони здійснення позивачем будь-яких робіт та в постанові про накладення штрафу не визначив факту здійснення позивачем діяльності, що становить загрозу, погіршує, псує пам`ятку культурної спадщини, або іншої діяльності, що порушує вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини», а лише вказує про існуючі у Департаменту охорони культурної спадщини припущення, що позивач на будівельному майданчику виконав та виконує будівельні, в тому числі земельні роботи, які можуть не відповідати характеру робіт, що є відхиленням від заявлених робіт у отриманих дозволах.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 04.01.2021 на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Оптимум-Капітал» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник та особа, яка приєдналась до касаційної скарги, посилаються на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права. Зазначають, що оскаржувані приписи Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 24.06.2019 №75/П та від 03.07.2019 №81/П, а також постанова Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.08.2019 №08-19 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» винесені відповідачем у відповідності до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки позивачем здійснюються не земельні роботи відповідно до отриманих дозволів, а будівельні роботи, які завдають шкоду землям історико-культурного значення та порушують законні права та інтереси громадян.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 04.01.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.01.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 02.03.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Оптимум-Капітал».
10. 19.04.2021 до Верховного Суду надійшла заява Департаменту охорони культурної спадщини про приєднання до касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Оптимум-Капітал».
11. Ухвалою Верховного Суду від 19.07.2022 заяву Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про приєднання до касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Оптимум-Капітал" задоволено та приєднано Департамент до касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Оптимум-Капітал" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020 у справі за позовом Київського учбово-виробничого підприємства №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС) до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), третя особа - Орган самоорганізації населення "Вуличний комітет "Воздвиженка" у Подільському районі м. Києва, про визнання протиправним та скасування рішень.
12. Ухвалою Верховного Суду від 19.07.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 20.07.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відповідачем 27.06.2019 складено акт огляду земельної ділянки на вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва від 27.06.2019, в якому за результатом огляду встановлено, що на вказаній земельній ділянці розташовується будівельний майданчик огороджений парканом. Інформаційний стенд об`єкта будівництва спеціалістом Департаменту не зафіксовано. За наявною у Департаменті інформацією на вказаній земельній ділянці проводяться роботи за проектом "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва"; замовник - "КИЇВСЬКЕ УЧБОВО ВИРОБНИЧЕ ПІДПРИЄМСТВО №3 (УВП-3) УКРАЇНСЬКОГО ТОВАРИСТВА СЛІПИХ, КУВП №3 УТОС"; генеральний підрядник - ТОВ "ПІВНІЧНО-УКРАЇНСЬКИЙ БУДІВЕЛЬНИЙ АЛЬЯНС"; дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 №ІУ 115143640678, виданий ДАБІ України. На будівельному майданчику розташовується об`єкт незавершеного будівництва, а саме двоповерхова будівля, наявні будівельні матеріали; працюють робітники (будівельники). Також наявне будівельне обладнання та устаткування. Також на території розміщено побутівки для робітників (будівельників).
14. На підставі вказаного акта відповідачем винесено припис №75/П від 24.06.2019, зі змісту якого вбачається, що відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Департамент повідомляє наступне.
Земельна ділянка за адресою: м. Київ, Вознесенський узвіз, 28-30, розташовується у Центральному історичному ареалі міста Києва, в зоні охоронюваного ландшафту, в межах археологічної охоронної зони (відповідно до діючого Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київради від 28.03.2002 № 370/1804; розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.1979 № 920 «Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури в м. Києві»), на території пам`ятки ландшафту і історії місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра» (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 № 58/0/16-10, в редакції наказу Міністерства культури України від 16.06.2011 №453/0/16-11, охоронний № 560-Кв), в межах пам`ятки археології місцевого значення «Культурний шар Копиревого кінця, ХІ-ХІІ ст. (рішення Київського міськвиконкому від 17.11.1987 №1112; від 27.01.1970 № 159).
08.01.2019 за № 25 у Департаменті зареєстровано дозвіл Міністерства культури України від 04.01.2019 № 22-020/19з на проведення земляних робіт на території пам`ятки на земельній ділянці за вказаною адресою з метою виконання робіт з облаштування допоміжної супровідної інфраструктури об`єкта.
На будівельному майданчику виконані та виконуються будівельні, в тому числі земельні роботи, які можуть не відповідати характеру робіт, що є відхиленням від заявлених робіт у вищезазначеному дозволі.
Враховуючи викладене Департамент, з метою захисту та збереження пам`ятки, та на виконання и. 9 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» вимагає:
1. З дня отримання цього припису не виконувати будь-які роботи за вказаною адресою.
2. В триденний термін, з дня отримання цього припису, проінформувати Департамент про відповідність проведених робіт з заявленими роботами у вищезазначеному дозволі Міністерства культури України.
15. Також, відповідачем винесено припис №81/П від 03.07.2019. За змістом цей припис є аналогічним припису Департаменту №75/П від 24.06.2019, окрім другого пункту резолютивної частини припису, відповідно до якого Департамент вимагав від Позивача: «В триденний термін, з дня отримання цього припису, проінформувати Департамент про відповідність проведених робіт з роботами, вказаними у Дозволі Міністерства культури України від 04.01.2019 № 22-020/19з, які повинні проводиться відповідно до проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому законодавством порядку від 05.11.2018 за №1039/10-2/61-18».
16. У відповідь на припис від 24.06.2019 №75/П Київське учбово-виробниче підприємство №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС)) у листі від 02.07.2019 №99 повідомило, що проведені роботи на об`єкті будівництва "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва" виконані в обсязі згідно проектної документації, яка погоджена Міністерством культури України від 12.10.2018 №994/10/2/61-18, надавши відповідну копію.
17. На виконання припису від 03.07.2019 №81/П позивач у листі від 09.07.2019 №103 повідомив, що проведені роботи на об`єкті будівництва "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва" виконані в обсязі згідно проектної документації, яка погоджена Міністерством культури України від 12.10.2018 №994/10/2/61-18, надавши відповідну копію.
18. Не прийнявши до уваги листи позивача, Департамент охорони культурної спадщини прийняв постанову від 01.08.2019 №08-19 "Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини", якою, на підставі абзацу першого частини першої статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" накладено на Київське учбово-виробниче підприємство №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС)) накладено фінансові санкції за невиконання припису органів охорони культурної спадщини на загальну суму 1700,00 грн.
19. У постанові зазначається про обставини, встановлені в акті перевірки, та, що Департаментом охорони культурної спадщини направлено позивачу приписи від 26.06.2019 №75/п та від 03.07.2019 №81/П з вимогою в триденний термін з дня отримання приписів проінформувати про відповідність проведених робіт з заявленими роботами у дозволі Міністерства культури України від 04.09.2019 №22-020/19з, які повинні проводитись відповідно до проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому законодавством порядку від 05.11.2018 №1039/10-2/61-18; вимоги приписів не виконані. Вказане свідчить про порушення Київським учбово-виробничим підприємством №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС) статті 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини". В постанові також зазначено, що на будівельному майданчику виконані будівельні, в тому числі земельні роботи, які можуть не відповідати характеру робіт з заявленими роботами у вищевказаному дозволі Міністерства культури України.
20. Не погоджуючись з прийнятими відповідачем приписами та постановою про накладення штрафу, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III.
24. Положеннями статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність. Історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
25. Частиною першою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
26. Пунктом 9 частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.
27. Відповідно до пункту 1 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 07.03.2018 № 381 (далі - Положення), Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (КМДА), підпорядковується голові Київської міської державної адміністрації, підзвітне та підконтрольне Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
28. Відповідно до пунктів 4.1, 5.16, 5.21, 5.34 Положення Департамент відповідно до покладених на нього завдань: