ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2022 року
м. Київ
cправа № 915/1164/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Сухового В.Г. (головуючий), Багай Н.О., Берднік І.С.,
за участю секретаря судового засідання - Денисевича А.Ю.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Миколаївської області від 14.12.2021 (Семенчук Н.О.) та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.02.2022 (Діброва Г.І., Принцевська Н.М., Ярош А.І.) у справі №915/1164/21
за позовом Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації та Державного підприємства "Очаківське лісомисливське господарство" до Миколаївської районної державної адміністрації про усунення перешкод шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся в Господарський суд Миколаївської області з позовом в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Позивач-1) та Державного підприємства "Очаківське лісомисливське господарство" (далі - Позивач-2) до Миколаївської районної державної адміністрації (далі - Відповідач) про усунення перешкод шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження Березанської районної державної адміністрації №784 від 02.11.2006.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розпорядженням Березанської районної державної адміністрації №784 від 02.11.2006 припинено право постійного користування земельною ділянкою Очаківського державного лісомисливського господарства загальною площею 39 га, у тому числі 30,5 га земель, зайнятих лісом, 3,24 га пісків та 5,26 га солонців, за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області, яке належало Очаківському державному лісомисливському господарству на підставі акту на право користування землею від 15.11.1964 та вказану земельну ділянку переведено до земель державної власності (землі запасу) неуповноваженим органом, поза волею належного власника - Кабінету Міністрів України, з огляду на що, вказане розпорядження видане з порушенням вимог земельного та лісового законодавства підлягає визнанню незаконним та скасуванню.
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень, ухвалених судом першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 14.12.2021 відмовлено повністю у задоволенні позовних вимог.
4. Рішення суду мотивовано тим, що оскільки Прокурором заявлено негаторний позов, який спрямований на усунення перешкод у володінні та користуванні спірною земельною ділянкою лісового фонду, тому ефективним способом захисту права власності є позов про повернення земельної ділянки, але Прокурором не заявлено такої позовної вимоги, як повернення спірної земельної ділянки належному власнику. Будь-яких фактів, що підтверджують дії Відповідача у створенні Позивачам перешкод щодо здійснення цих правомочностей Прокурором у позові не зазначено та доказів на їх існування суду не надано. Визнання незаконним та скасування розпорядження Березанської районної державної адміністрації не може бути предметом негаторного позову, оскільки вказане розпорядження не є існуючою триваючою у часі фактичною дією, створеною Відповідачем, а, отже, не може вважатися перешкодою щодо здійснення правомочностей власника (постійного користувача).
5. Постановою Південно-західного господарського суду від 21.02.2022 рішення Господарського суду Миколаївської області від 14.12.2021 скасовано частково. Позовні вимоги Прокурора в інтересах держави в особі Позивача-2 до Відповідача про усунення перешкод шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження залишено без розгляду. В іншій частині рішення Господарського суду Миколаївської області від 14.12.2021 змінено шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції постанови суду апеляційної інстанції із залишенням без змін висновку Господарського суду Миколаївської області про відмову у задоволенні позовних вимог Прокурора в інтересах держави в особі Позивача-1 до Відповідача про усунення перешкод шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження.
6. Постанова суду мотивована тим, що в частині позовних вимог Прокурора в інтересах Позивача-2 позов підлягає залишенню без розгляду з огляду на відсутність, в силу частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", підстав представництва Прокурором інтересів держави в особі державного підприємства. В частині позовних вимог Прокурора в інтересах держави в особі Позивача-1 суд зазначив, що вимога Прокурора про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою шляхом скасування спірного розпорядження не спрямована на відновлення прав держави у зв`язку із тим, що саме держава і є власником земельної ділянки та жодна зі сторін спірних правовідносин цього не тільки не заперечує, а й не здійснює протиправних діянь відносно державного майна. Більш того, земельну ділянку державної власності, у користуванні якої Прокурор просить усунути перешкоди, не відчужено на користь інших осіб, її правовий статус та цільове призначення не змінено, Позивач-2 не тільки користується спірною земельною ділянкою, яка перебуває в державній власності, а й така державна власність із його користування фактично не вибувала.
Короткий зміст вимог касаційної скарги Прокурора
7. Прокурор подав касаційну скаргу на постанову та рішення судів попередніх інстанцій, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Аргументи учасників справи
Доводи Прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
8. Суди попередніх інстанції застосували частину другу статті 19 Конституції України, статті 15, 16, 391, 396 Цивільного кодексу України, частину першу статті 57, статті 122, 141, 142, 149, частину другу статті 152 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного розпорядження), пункт 5 статті 27 Лісового кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного розпорядження) без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах №338/180/17, №925/1265/16, №488/5027/14-ц, №488/6211/14-ц, №183/1617/16, №487/10128/14-ц, №917/1739/17, №469/1044/17, №910/3009/18, №916/1415/19, №910/2861/18, №359/3373/16-ц та у постановах Верховного Суду у справах №911/3311/17, №911/3574/17, №911/3897/17 №911/3449/17.
9. Судами першої та апеляційної інстанцій при визначенні правильності обрання Прокурором способу захисту порушених інтересів держави всупереч вимог статей 2, 74, 76-79, 86, 236 ГПК України не надано належної оцінки наявним у матеріалах справи доказам.
10. Висновок апеляційного господарського суду про залишення без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Позивача-2 є помилковим, оскільки не відповідає пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та зроблений без урахування положень статуту Позивача-2, відповідно до якого підприємство є таким спеціалізованим лісогосподарським підприємством, яке уповноважено державою на реалізацію правомочностей щодо володіння та користування земельними ділянками лісогосподарського призначення.
Позиція Позивачів, Відповідача у відзивах на касаційну скаргу
11. Позивачі та Відповідач відзиви на касаційну скаргу не надали, що у відповідності до частини третьої статті 295 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень у даній справі у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
12. Як встановили суди попередніх інстанцій, відповідно до акту на право користування землею від 15.11.1964 у постійне користування Миколаївському лісгоспу Миколаївського району передано 307,40 га лісового урочища "Рибаківка".
Наказом Миколаївського обласного виробничого лісогосподарського об`єднання "Миколаївліс" №11 від 04.04.1989, згідно з наказом Міністерства лісового господарства №46 від 30.03.1989 створено Очаківське державне лісомисливське господарство та передано йому Березанське лісництво (загальна площа 2124,00 га), Васильківське лісництво (9597,00 га) та Очаківське лісництво (386,00 га), а наказом Державного комітету лісового господарства України №161 від 14.02.2005 Очаківське державне лісомисливське господарство перейменоване в Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство" (Позивач-2) і віднесено його до сфери управління Миколаївського обласного управління лісового господарства, затверджено його статут, за пунктом 4.1 якого Підприємство є державним комерційним підприємством юридичною особою публічного права та суб`єктом господарювання державного сектору економіки.
Позивач-2 листом №537 від 24.10.2006 повідомив голову Березанської райдержадміністрації про те, що не заперечує про переведення 39,0 га земель Держлісфонду Березанського лісництва до земель запасу району, у тому числі 30,5 га земель зайнятих насадженнями сосни, 3,24 га - пісків, 5,26 га - солонців, що розташовані в кварталах 44-45 урочища "Рибаківка" Березанського лісництва.
Розпорядженням Березанської районної державної адміністрації (наразі Миколаївська районна державна адміністрація - Відповідач (відповідно до розпоряджень Позивача-1 №1-р від 04.01.2021 та №167-р від 26.03.2021)) №784 від 02.11.2006 припинено право постійного користування земельною ділянкою Очаківського державного лісомисливського господарства загальною площею 39,00 га, в тому числі 30,50 га земель зайнятих лісом, 3,24 га пісків та 5,26 га солонців за межами населеного пункту в межах території Рибаківської сільської ради Березанського району Миколаївської області; відповідну земельну ділянку переведено до земель державної власності; рекомендовано Березанському районному відділу земельних ресурсів внести зміни з звіт "Про наявність та розподіл земель по категоріях та землекористувачах Березанського району".
13. Суди першої та апеляційної інстанції також встановили, що Кабінет Міністрів України та Миколаївська обласна державна адміністрація листами №40661/0/2-20 від 07.12.2020 та №05-67/1117/5-21 від 17.03.2021 (відповідно) на запити Прокурора повідомили, що відповідні рішення про вилучення або припинення права постійного користування земельними ділянками, що перебувають у користуванні Позивача-2, ними не приймались.
14. Предметом спору у цій справі №915/1164/21, як встановили попередні судові інстанції, є наявність або відсутність підстав для усунення перешкод власнику та постійному землекористувачу, якими є Позивачі, у користуванні та розпорядженні землями державного лісового фонду шляхом визнання незаконним та скасування розпорядженням Березанської районної державної адміністрації №784 від 02.11.2006.
15. Звертаючись до суду з позовними вимогами в інтересах держави в особі Позивача-2, Прокурор послався на те, що, як повідомив Прокурора Позивач-2, ним не вживалося заходів до захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у тому числі шляхом звернення до суду з відповідним позовом та заходів, які стосуються припинення права постійного користування земельною ділянкою площею 39,00 га з боку Підприємства за розпорядженням Березанської районної державної адміністрації №784 від 02.11.2006.
16. Апеляційний господарський суд, здійснюючи перегляд рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог Прокурора в інтересах держави в особі Позивача-2, яким є Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство", дійшов висновку про залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України, тоді як місцевий господарський суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог Прокурора, заявлених в інтересах держави в особі Позивача-2, розглядаючи позовну вимогу про усунення перешкод шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження з точки зору визначення ефективності способу захисту права чи інтересу Позивача щодо заявлення цієї вимоги.
17. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції в частині залишення без розгляду з підстав пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України позову Прокурора, заявленого в інтересах держави в особі Позивача-2, з огляду на таке.
18. Відповідно до частини третьої статті 3 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Згідно із частиною третьою статті 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
19. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у справах №5023/10655/11, №915/478/18, №587/430/16-ц).
Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).
20. Пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.
21. Отже, заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.
22. При цьому, слід звернути увагу, що відповідно до норм частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У контексті цього засадничого положення відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави. Дана правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.07.2021 у справі №911/2169/20.
У зв`язку з цим позовні вимоги прокурора, спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а державного підприємства, не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства, а прокурор не має повноважень на ведення справ в частині таких вимог. Дана правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.11.2021 у справі №359/3373/16-ц.
23. З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Позивача-2 (Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство") та вважає правильним висновок про необхідність залишення позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Позивача-2, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.
24. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 236 ГПК України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть приймати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання.
Також, згідно з пунктом 6 частини другої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Таким чином, призначенням Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це, у першу чергу, сформувати обґрунтовану правову позицію стосовно застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрямок, у якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз`яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав`язуючи, при цьому, нижчестоящим судам результат вирішення конкретної судової справи.
Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.
25. Враховуючи викладене, доводи касаційної скарги Прокурора, наведені в пункті 10 постанови, є помилковими.
26. Стосовно позовної вимоги про усунення перешкод шляхом визнання незаконним та скасування розпорядження, заявленої Прокурором в інтересах держави в особі Позивача-1 - Миколаївська обласна державна адміністрація, суд першої інстанції, посилаючись на норми статті 2 ГПК України, статті 152 ЗК України, статті 16, 387, 391 ЦК України, виходив з того, що оскільки Прокурором заявлено негаторний позов, який спрямований на усунення перешкод у володінні та користуванні спірною земельною ділянкою лісового фонду, тому ефективним способом захисту права власності є позов про повернення земельної ділянки, але Прокурором не заявлено такої позовної вимоги, як повернення спірної земельної ділянки належному власнику. Будь-яких фактів, що підтверджують дії Відповідача у створенні Позивачам перешкод щодо здійснення цих правомочностей Прокурором у позові не зазначено та доказів на їх існування суду не надано. Визнання незаконним та скасування розпорядження Березанської районної державної адміністрації не може бути предметом негаторного позову, оскільки вказане розпорядження не є існуючою триваючою у часі фактичною дією, створеною Відповідачем, а, отже, не може вважатися перешкодою щодо здійснення правомочностей власника (постійного користувача).