ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2022 року
м. Київ
справа № 420/2124/20
адміністративне провадження № К/9901/30738/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу, за касаційною скаргою Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Стас Л.В., Турецької І.О., Шеметенко Л.П. від 15.11.2020,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також ФОП ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради (далі також Департамент, відповідач), у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 23.12.2019 №ОМС-ОД 1229/1137/НП/СП/ФС/144 (далі також спірна, оскаржувана постанова).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що 18.11.2019, за участю інспекторів праці, головних спеціалістів відділу контролю за дотриманням законодавства про працю департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради було здійснено спробу проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1, заклад ресторанного господарства " ІНФОРМАЦІЯ_1".
3. При цьому, позивач наголошував на тому, що у день проведення перевірки, а саме - 18.11.2019, позивачем були надані пояснення щодо присутніх осіб під час інспекційного відвідування та жодних документів від перевіряючих він не отримав, зокрема вимогу щодо надання всіх необхідних документів. Згодом відповідачем було прийнято постанову про накладення штрафу №ОМС-ОД1229/1137/НП/СП/ФС/144 від 23.12.2019, якою накладено на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 штраф у розмірі 417300,00 грн., у зв`язку з чим, останній звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.05.2020 у задоволенні позову відмовлено.
5. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що зібрані у матеріалах провадження докази і встановлені судовим розглядом обставини цієї справи підтверджують наявність складу правопорушення, передбаченого абзацом сьомим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України, у зв`язку з чим, за висновками суду, ОСОБА_1 правомірно притягнуто до відповідальності на підставі вказаної правової норми, а постанова про накладення штрафу №ОМС-ОД1229/1137/НП/СП/ФС/144 від 23.12.2019 винесена відповідачем з дотриманням вимог законодавства і прав позивача.
6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2020 рішення суду першої інстанції скасовано й ухвалене нове судове рішення про задоволення позову, а саме - визнано протиправною і скасовано спірну постанову Департаменту.
7. Апеляційний суд виходив з того, що судом першої інстанції не взято до уваги доводи позивача про те, що 18.11.2019, ФОП ОСОБА_1 під час проведення головними спеціалістами відділу контролю за дотриманням законодавства про працю Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради інспекційного відвідування не чинив опору та не перешкоджав інспекторам у здійсненні своїх повноважень, що також підтверджується відеозаписами.
8. У мотивувальній частині постанови апеляційного суду також відзначено, що ФОП ОСОБА_1 не заперечував стосовно надання документів та зазначав про можливість в телефонному режимі визначити дату, коли йому необхідно з`явитись до Департаменту, оскільки в нього бракує часу у зв`язку з виконанням у закладі ресторанного господарства обов`язків повара. Крім того, як встановив суд апеляційної інстанції, ФОП ОСОБА_1 просив надати йому перекладача, оскільки він не володіє державною мовою та не може ознайомлюватись та підписувати документи, що йому не було забезпечено.
9. Суд апеляційної інстанції, проаналізувавши норми законодавства, якими регламентовано спірні у цій справі правовідносини, дійшов висновку про те, що створення перешкод передбачає активну поведінку посадової особи об`єкту відвідування, направлену на перешкоджання інспектору під час здійснення інспекційного відвідування у його проведенні, отриманні необхідної інформацію, тобто у реалізації своїх повноважень, що є підставо для складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування. До інших підстав для складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування законодавець відносить відсутність об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням, а також відсутність документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, тобто такий акт складається у випадку неможливості проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, не пов`язаного із створенням перешкод.
10. Водночас, згідно з позицією суду апеляційної інстанції, саме по собі складання посадовими особами відповідача акту про неможливість проведення інспекційного відвідування через ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, без виявлення ознак перешкоджання об`єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування, не може вважатись достатньою самостійною підставою для притягнення до відповідальності за абзацом сьомим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України (за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні).
11. На переконання суду апеляційної інстанції, дії ФОП ОСОБА_1 не можна кваліфікувати як чинення перешкод у здійсненні інспекційного відвідування, оскільки Акт про неможливість інспекційного відвідування №ОМС-ОД1229/1137/НП/144 від 18.11.2019, складений з підстав ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, не був отриманий ФОП ОСОБА_1, про що свідчить відстеження поштового відправлення, згідно якого лист за №6502613920762 повернувся до відповідача 06.12.2020.
12. Беручи до уваги те, що Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОМС-ОД1229/1137/НП/144/1 від 04.12.2019 був отриманий позивачем 06.12.2019, апеляційний суд констатував, що на момент розгляду 23.12.2019 матеріалів справи про накладення штрафу на позивача, у відповідача не було належного підтвердження своєчасного отримання ФОП ОСОБА_1 актів про неможливість проведення інспекційного відвідування, а тому були відсутні підстави притягнення його до відповідальності за абзацом сьомим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що директором Департаменту аналітики та контролю 04.11.2019 було прийнято Наказ №192-п "Про здійснення інспекційного відвідування", яким наказано головним спеціалістам відділу контролю за дотриманням законодавства про працю департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради здійснити на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку з 11.11.2019 по 22.11.2019 позаплановий захід контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування.
15. Як вбачається з відзиву на позовну заяву, наказ від 04.11.2019 №192-п про здійснення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 прийнятий за результатами аналізу інформації, отриманої з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, а саме - джерелом інформації, за результатом аналізу якого було прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування позивача з питань виявлення неоформлених трудових відносин, стали обставини, які склались під час проведення роз`яснювальної компанії, яка проводилась на підставі наказу від 01.10.2019 №19/01-18 про проведення роз`яснювальної компанії щодо найбільш ефективних способів дотримання законодавства про працю керівниками підприємств, установ, організацій усіх форм власності та фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю та здійснюють господарську діяльність у сфері ресторанного господарства, побутового обслуговування населення у місті Одесі.
16. Так, головними спеціалістами відділу контролю за дотриманням законодавства про працю Департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради під час проведення роз`яснювальної компанії в закладі ресторанного господарства " ІНФОРМАЦІЯ_1" за адресою: АДРЕСА_1, було встановлено, що у зазначеному закладі здійснює господарську діяльність та працює три фізичні особи. Тим, самим, згідно інформації, наданої Головним управлінням Пенсійного фонду України в Одеській області про кількість застрахованих осіб та нарахування фонду оплати праці по Київському району м. Одеси за серпень 2019, листом від 10.10.2019 вих. №25100/05-3, кількість застрахованих осіб у серпні 2019 склала 1(одна) особа.
17. За результатами аналізу інформації, отриманої з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, була складена службова записка від 01.11.2019 №100-02, головними спеціалістами відділу контролю за дотриманням законодавства про працю департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради Сичевим А.В., Глущенко А.В. та Масловою Н.В. про доцільність здійснення заходу контролю у вигляді інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 в закладі ресторанного господарства " ІНФОРМАЦІЯ_1" за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1 .
18. Відповідно до абзацу другого пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823, та Порядку повідомної реєстрації інспекційних відвідувань та рішень інспектора праці про відвідування роботодавця, затвердженого Наказом Державної служби України з питань праці від 22.06.2017 №76, на підставі наказу директора департаменту Козлова О.І. на здійснення інспекційного відвідування від 04.11.2019 №192-п90, відповідного повідомлення до ГУ Держпраці в Одеській області інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 внесено до повідомної реєстрації за №ОД 1229/1137.
19. На підставі вказаного, було видано направлення на здійснення інспекційного відвідування від 15.11.2019 №192-02ОД1229/1137 ФОП ОСОБА_1 за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1 . Предмет заходу державного контролю: додержання вимог законодавства про працю України, зокрема з питання фактичного доступу працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
20. 18.11.2019 інспекторами праці було розпочато інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1, про, що свідчить відеофіксація, яка проводилась відповідно до підпункту 6 пункту 10 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, згідно з якою інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право, зокрема, здійснювати фіксування проведення інспекційного відвідування засобами аудіо-, фото- та відеотехніки.
21. Діючи відповідно до пункту 8 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, інспектори праці пред`явили позивачу службові посвідчення та направлення від 15.11.2019 №192-02ОД1229/1137 на проведення заходу контролю у формі інспекційного відвідування та повідомили про предмет заходу контролю, а саме - з питання фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), що було зафіксовано засобами відеотехніки в ході інспекційного відвідування та знаходиться в електронному вигляді на диску для лазерних систем зчитування за №ОМС-ОД1229/1137/НП/144 та внесено до акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/144.
22. Крім того, на підставі підпункту 3 пункту 10 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю інспектори праці відібрали письмові пояснення у ФОП ОСОБА_1 та усні пояснення у працівника ОСОБА_4, який знаходився за барною стійкою, що також зафіксовано засобами відеотехніки в ході інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 .
23. На підставі підпункту 2 пункту 10 вищевказаного Порядку інспектори праці запросили для ознайомлення документи, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства, однак через відмову позивача від надання документів під час проведення інспекційного відвідування за місцем здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1 надати інформацію та повний пакет документів щодо оформлених працівників, інспекторами праці складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/144, яким строк інспекційного відвідування зупинено до 04.12.2019 та надано вимогу про надання документів від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/ПД/144, якою ФОП ОСОБА_1 зобов`язано у строк до 13-00 год 04.12.2019 надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування, згідно переліку.
24. Так, зазначено вимогу та акт отримувати позивач відмовився, що було зафіксовано засобами відеотехніки, про що здійснення відмітку в акті про неможливість проведення інспекційного відвідування від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/144.
25. 19.11.2019 акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/144 та вимога про надання документів від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/ПД/144 були направлені ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_2 цінним листом з описом та повідомленням про вручення за трек-номером: 6502613920762, а також для повідомлення про отримання цінного листа ФОП ОСОБА_1, працівникам Укрпошти надано номер телефону ОСОБА_1, який вказано на конверті та в накладній Укрпошти.
26. Однак, станом на 04.12.2019 вимога про надання документів від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/ПД/144 ФОП ОСОБА_1 не виконана, у зв`язку з чим, був складений Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 04.12.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/144/1, в якому зазначено, що не надано для ознайомлення документи, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування (питання фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту) їх завірених об`єктом відвідування копій або витягі та не виконання вимоги від 18.11.2019 №ОМС-ОД1229/1137/ПД/144.
27. Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 04.12.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/144/1 був направлений ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_2 цінним листом з описом та повідомленням про вручення за трек-номером: 6502613966495 та отримано ФОП ОСОБА_1 06.12.2019.
28. 10.12.2019 прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №ОМС-ОД1229/1137/НП/СП/144, в якому зазначено, що розгляд, справи відбудеться 23.12.2019 об 11-00 год. У приміщенні департаменту аналітики та контролю Одеської міської ради за адресою: м. Одеса, Польський узвіз, 6, каб. 6.
29. Крім того, з метою повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1, департаментом аналітики та контролю Одеської міської ради направлено Повідомлення про розгляд справи ФОП ОСОБА_1, як за адресою, яка зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань: АДРЕСА_2 так і за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1 .
30. Повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу, яке направлено листом від 10.12.2019 №02-24/1293 за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_1, було отримано особисто ФОП ОСОБА_1 13.12.2019, про що свідчить повернуте рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення за трек-номером: 6502613966843.
31. Станом на 23.12.2020 до департаменту аналітики та контролю ОМР не надходили від ФОП ОСОБА_1 будь-які заяви, заперечення та клопотання.
32. 23.12.2019 об 11-00 год. у порядку, передбаченому пунктом 4 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509, відбувся розгляд справи про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1, проте на розгляд справи про накладення штрафу ФОП ОСОБА_1 не з`явився, хоча був належним чином повідомлений.
33. За результатом розгляду справи Департаментом прийнята постанова про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 417300 грн. від 23.12.2019 №ОМС-ОД1229/1137/НП/СП/ФС/144, другий примірник якої був надісланий 24.12.2019 рекомендованим листом з повідомленням про вручення за трек-номером: 6502614035843, як це передбачено абзацом третім пункту 4 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення.
34. Не погодившись із вищевказаною постановою, ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
35. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки усім обставинам цієї справи, які були встановлені судом першої інстанції на підставі наявних у ній доказів, які не були досліджені під час апеляційного перегляду справи.
36. Окрім цього, Департамент у касаційній скарзі стверджує, що у відзиві на апеляційну скаргу відповідач наполягав на застосуванні апеляційним судом норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 17.10.2019 у справі №420/5895/18 та від 13.06.2018 у справі №820/6755/16.
37. Однак, як наголошено у касаційній скарзі, апеляційний суд, приймаючи рішення, не врахував висновки щодо застосування норми права, викладені у вищевказаних постановах Верховного Суду, а також не навів жодних мотивів відхилення такого аргументу скаржника, чим порушив вимоги частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
38. Крім того, зазначає, що судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови проігноровано обставини у справі, які були встановлені судом першої інстанції, і свідчили про вчинення посадовими особами Департаменту усіх залежних від них і передбачених законом дій з метою проведення інспекційного відвідування у відповідності до вимог законодавства, яке, однак, не вдалось провести саме у зв`язку з ненаданням об`єктом відвідування документів на вимогу перевіряючих осіб, що, на думку відповідача, було правильно встановлено судом першої інстанції та свідчило про наявність у діях ФОП ОСОБА_1 складу правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачена нормами абзацу сьомого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
39. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що, однак, у розумінні частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
40. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
41. Згідно з положеннями частини першої статті 265 Кодексу законів про працю України посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
42. Абзацами другим, шостим та сьомим частини другої вищевказаної статті встановлено таке.