ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа № 440/4627/19
адміністративне провадження № К/9901/6545/21
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Уханенка С.А.,
суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 440/4627/19
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Жигилій С.П., суддів Русанової В.Б., Перцової Т.С.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог.
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України, в якому, з урахуванням поданої 23 січня 2020 року заяви про зміну предмета позову, остаточно просив:
1.1. визнати протиправними дії Генерального прокурора щодо звільнення його з публічної служби та скасувати наказ Генерального прокурора від 28.10.2019 №1243ц про звільнення його з посади прокурора Відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
1.2. поновити його на займаній посаді або рівнозначній посаді в органах прокуратури України з 29 жовтня 2019 року;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2019 року і до моменту фактичного поновлення в органах прокуратури України.
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував незаконністю звільнення із займаної посади, стверджуючи, що положення Закону України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221, не можуть поширюватися на його трудові відносини з Генеральною прокуратурою України, оскільки вони звужують його конституційні права, носять дискримінаційний характер та суперечать нормам міжнародного і національного права. Крім того, позивач зазначив, що в оскаржуваному наказі підставою звільнення вказано пункт 9 частини першої статті 51 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), проте не конкретизовано, яка саме із перелічених у цій нормі подій (ліквідація, реорганізація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) мала місце і зумовила його звільнення. Порушеним позивач уважав також своє право бути персонально попередженим про наступне вивільнення відповідно до статті 492 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
3. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року замінено відповідача - Генеральну прокуратуру України на Офіс Генерального прокурора.
3. У поданому до суду першої інстанції відзиві на позовну заяву відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував та зазначив, що спірний наказ прийнято відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На обґрунтування відзиву зазначав, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113- IX, який набрав чинності 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури. Зокрема, відповідно до пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113- IX з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". За приписами пункту 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113- IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Зауважував, що позивачем не було подано у встановлений строк заяву, затвердженої форми, до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора. Вважає, що оскільки обов`язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення, неподання відповідної заяви вказує на відсутність бажання позивача щодо його переведення до Офісу Генерального прокурора з дотриманням чітко визначеного у Законі механізму.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. Наказом Генерального прокурора України від 19.07.2016 №957-ц радника юстиції ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.
5. Наказом Генерального прокурора від 28.10.2019 №1243-ц ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 29 жовтня 2019 року.
6. Підставою для прийняття цього наказу послугувало неподання прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора (підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX).
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Рішенням від 11 червня 2020 року Полтавський окружний адміністративний суд відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позову.
8. Ухвалене рішення суд першої інстанції мотивував тим, що юридичним фактом, який зумовив звільнення позивача, стало неподання ним заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію відповідно до вимог пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX. За висновком суду, ця обставина, в силу положень пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, є самостійною підставою для звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та не вимагає прийняття Генеральним прокурором рішення про ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури.
9. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення про часткове задоволення позову.
9.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора від 28.10.2019 №1243ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Відділу нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.
9.2. Поновлено ОСОБА_1 на займаній посаді з 30 жовтня 2019 року.
9.3. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 жовтня 2019 року по 19 січня 2021 року в сумі 539141,40 грн з відповідним відрахуванням обов`язкових платежів до бюджету та соціальних фондів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
10. Протилежний висновок щодо заявлених позовних вимог суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що положення пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX підлягають застосуванню у взаємозв`язку з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, тому звільнення прокурора з підстави неподання ним заяви про переведення та згоду на проходження атестації допускається лише в разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. З огляду на відсутність жодної із вказаних у пункті 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII обставин, суд апеляційної інстанції визнав звільнення позивача незаконним.
ІV. Касаційне оскарження
11. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 26 лютого 2021 року.
12. Верховний Суд вважав, що за установлених у цій справі обставин, існують підстави для відкриття касаційного провадження відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Так, із змісту судових рішень вбачалося і у касаційній скарзі заявником про це зазначено, що позивача звільнено з посади прокурора саме через неподання ним заяви про переведення. Однак, вирішуючи спір та поновлюючи позивача на займаній посаді, суд апеляційної інстанції відхилив доводи відповідача про те, що відсутність такої заяви є окремою підставою для звільнення за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та підпунктом 1 пункту 19 розділу II Закону №113-ІХ та дійшов висновку про відсутність підстав для звільнення, оскільки попередній орган (Генеральна прокуратура України) не був ліквідований або реорганізований.
14. Такі доводи заявника були достатньо мотивованими та потребували перевірки на предмет відповідності висновків суду апеляційної інстанції, за установлених у цій справі обставин, висновкам Верховного Суду, висловленим у справі №200/13482/19-а щодо правомірності застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та підпункту 1 пункту 19 розділу II Закону №113-ІХ у випадку неподання прокурором заяви про переведення.
15. За доводами відповідача, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що неподання ОСОБА_1 заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію є законною підставою для його звільнення з посади відповідно до вимог підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX. Натомість суд апеляційної інстанції, на думку відповідача, неправильно застосував пункт 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX у взаємозв`язку із пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, не врахувавши при цьому висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а.
16. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
17. Касаційна скарга не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участю представника Офісу Генерального прокурора.
18. 13 квітня 2021 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, та витребувано матеріали справи № 440/4627/19 з Полтавського окружного адміністративного суду.
19. 27 квітня 2021 року справа № 440/4627/19 надійшла до Верховного Суду.
20. 12 січня 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу відповідача, в якому позивач просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, уважаючи її законною і обґрунтованою.
21. Спростовуючи аргументи відповідача, позивач звертає увагу на побудову Закону №113-IX і, зокрема, конструкцію пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення», який не встановлює окремої юридичної підстави для звільнення прокурорів, а містить посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, що вказує на необхідність настання двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення прокурора: по-перше, неподання заяви про переведення і про намір пройти атестацію, а по-друге, факту ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
22. Крім того, як зазначає позивач, на час його звільнення з роботи Офіс Генерального прокурора не був утворений, а в Генеральній прокуратурі України не відбулося жодних організаційних змін або скорочення штатної чисельності, що свідчить про відсутність підстав для подання ним заяви про переведення та, власне, можливості такого переведення.
23. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання про здійснення розгляду справи за участю позивача.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
24. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин)
25.1. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
25.2. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX).
25.3. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
26. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі - Закон № 113-IX, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин)
26.1. Згідно зі статтею 21 Закону № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
26.2. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
26.3. Пункти 4 - 6 Розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113 передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
26.4. Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.