ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа №200/991/21-а
адміністративне провадження № К/9901/32197/21, № К/9901/33931/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/991/21-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання незаконними та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 01 квітня 2021 року (головуючий суддя Бабаш Г.П.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Геращенко І.В., судді Казначеєв Е.Г., Міронова Г.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, у якому просив:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення кадрової комісії № 2 від 23.11.2020 року № 58 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 прокурором Краматорської місцевої прокуратури;
1.2. визнати протиправним і скасувати наказ керівника Донецької обласної прокуратури № 1915-к від 24.12.2020 року про звільнення з посади прокурора Краматорської місцевої прокуратури;
1.3. зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру поновити в органах прокуратури на посаді прокурора Краматорської місцевої прокуратури або на іншій рівнозначній посаді з 24.12.2020 року, зарахував час вимушеного прогулу у загальний строк служби;
1.4. стягнути з Донецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24.12.2020 року до поновлення на посаді.
1.5. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач вважає своє звільнення з органів прокуратури незаконним, вчиненим з порушенням трудових прав та без дотримання вимог чинного законодавства. Незаконність звільнення, на думку позивача, полягає у тому, що у спірному наказі про його звільнення відсутні конкретні підстави, передбачені статтею 51 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не відбулось реорганізації чи ліквідації, скорочення кількості прокурорів в органі, в якому вона обіймала посаду. Також посилається на незаконність самої атестації, оскільки вона стосується звуження трудових прав і свобод, гарантій прокурора та на порушення, які мали місце в організації проведення атестації.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 01.04.2021 року позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправним і скасовано наказ керівника Донецької обласної прокуратури № 1915-к від 24.12.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Краматорської місцевої прокуратури Донецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
2.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Краматорської окружної прокуратури Донецької обласної прокуратури з 30.12.2020 року.
2.3. Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30.12.2020 року по 01.04.2021 року в розмірі 65331,84 грн (з відрахуванням податків, зборів та інших обов`язкових платежів).
2.4. У решті позовних вимог відмовлено.
2.5. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції виходив з того, що під час прийняття рішення № 58 від 23.11.2020 року Друга кадрова комісія з атестації прокурорів місцевих прокуратур діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом № 113, з дотриманням принципів пропорційності та законності, а тому належить відмовити у задоволенні позовних вимог про його скасування.
3. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині вимог про визнання протиправним і скасування рішення Другої кадрової комісії № 2 від 23.11.2020 року № 58.
3.1. Прийнято нове рішення в цій частині.
3.2. Визнано протиправним і скасовано рішення Другої кадрової комісії № 2 від 23.11.2020 року № 58 про неуспішне проходження атестації прокурором Краматорської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_1 .
3.3. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 1 квітня 2021 року змінено в мотивувальній частині щодо вимог про поновлення на посаді.
3.4. Абзац третій, шостий резолютивної частини рішення Донецького окружного адміністративного суду від 1 квітня 2021 року у справі № 200/991/21-а змінено, замість назви «окружної прокуратури Донецької обласної прокуратури» зазначено «місцевої прокуратури Донецької області».
3.5. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
3.6. Ухвалюючи таке судове рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірне рішення кадрової комісії не відповідає вимозі обґрунтованості, оскільки не містить а ні мотивів, а ні обставин. У рішенні кадрової комісії вказана лише кількість отриманих за результатами іспиту балів, однак відсутні аргументи комісії виставлення саме такої кількості балів та з яких дійсних підстав виходила кадрова комісія під час ухвалення рішення. Враховуючи викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку про скасування рішення другої кадрової комісії № 2 від 23.11.2020 року № 58 про неуспішне проходження атестації позивачем. Також суд зазначив про те, що відповідачами не доведено, що ліквідована чи реорганізована Прокуратура Донецької області, або її структурний підрозділ Краматорська місцева прокуратура із цих підстав висловив висновок про наявність підстав для скасування наказу про звільнення позивача. Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначив про те, що позивач підлягає поновленню на попередній посаді прокурора Краматорської місцевої прокуратури Донецької області з 30.12.2020 року, у зв`язку з чим визнав помилковим висновок суду першої інстанції про поновлення позивача в новоствореному органі, тому рішення суду підлягає зміні в мотивувальній частині щодо вимоги про поновлення на посаді.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора та Донецька обласна прокуратура звернулися із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просять скасувати ці судові рішення в частині задоволення вимог позову та відмовити у задоволенні позову повністю.
4.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідачі зазначили пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
4.2. На обґрунтування підстави оскарження скаржники вказують про неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме: пункту 9, 10, 13, 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», а також її наслідки, у разі неуспішного проходження атестації, визначені у пункті 5 розділу ІІ Порядку №221; розділу ІІІ Порядку №221, та порушення процесуального права, яке полягає у недотриманні судом вимог статей 2, 9, 77, 78 КАС України.
4.3. Водночас вказують про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, п. 17 щодо повноважень кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, підпункту 2 п. 8 розд. І Порядку № 221 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування пп. 2 п. 19 Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
5. Позивач подала відзиви на касаційні скарги, за змістом яких висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скаргах обґрунтувань щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скарги - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5.1. Позивач з 20.08.2007 року працювала в органах прокуратури.
5.2. Наказом прокурора Донецької області від 06.07.2017 року № 1221-к вона призначена прокурором Краматорської місцевої прокуратури.
5.3. 07.10.2019 року позивач звернулась з заявою до Генерального прокурора про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі і допуску для цього до проходження атестації.
5.4. Згідно з відомістю про результати тестування та роздруківки деталей іспиту позивач набрала 69 балів, тобто іспит не склала.
5.5. Рішенням № 58 Другої кадрової комісії обласних прокуратур від 23.11.2020 року встановлено неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, як такої, що набрала 69 балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту, вона не допускається до проходження наступних етапів атестації.
5.6. Наказом керівника Донецької обласної прокуратури від 24.12.2020 року № 1915-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Краматорської місцевої прокуратури Донецької області та органів прокуратури з 29.12.2020 року на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Підстава наказу: друга кадрова комісія, рішення № 58 від 23.11.2020 року.
5.7. Позивач, вважаючи рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації та наказ про звільнення з посади, звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
6. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
8. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
10. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
12. Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
13. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон № 113-IX) до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
14. Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
15. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
16. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
17. Згідно із пунктом 11 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
18. Пунктом 14 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
19. На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
20. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
21. Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
22. Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.
23. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
24. Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
25. За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
26. Відповідно до пункту 11 Порядку №221, особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
27. Згідно з пунктом 7 Порядку №221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
28. Відповідно до пункту 1, 2, 4 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.
29. Пунктом 12 Порядку № 233 передбачено, що рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
30. Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
31. В силу приписів підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
32. Крім того, пунктом 6 розділу V Порядку № 221 визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».