ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа №340/2428/20
адміністративне провадження № К/9901/20049/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Кіровоградської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур
про скасування рішення, скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021 (головуючий суддя - Юрко І.В., судді - Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до прокуратури Кіровоградської області, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, в якому просив суд:
- скасувати рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» від 02.04.2020 №181 (Додаток 4 до Протоколу №2 від 05.03.2020);
- скасувати наказ прокурора Кіровоградської області від 29.04.2020 №83к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.04.2020;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора прокуратури області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації прокуратури Кіровоградської області або на рівнозначній посаді або внести відповідні зміни до штатного розпису - ввести скорочену посаду;
- стягнути з прокуратури Кіровоградської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на час звільнення позивача прокуратура Кіровоградської області не була ліквідована чи реорганізована, що, на думку позивача, свідчить про відсутність підстав для застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. Позивач вказував, що в наказі про його звільнення не зазначені конкретні правові підстави для звільнення, передбачені пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, що не відповідає загальному принципу правової визначеності. На думку позивача, у спірних правовідносинах відповідач-1 мав застосувати аналогію закону та керуватися нормами Кодексу законів про працю України, які, зокрема, передбачають попередження за два місяці про наступне вивільнення, врахування переважного права на залишення на роботі, права на пропозицію іншої роботи в установі, що реорганізується. Крім того, вказував, що на іспит він не прибув у зв`язку з перебуванням на лікарняному з 02.03.2020 по 11.03.2020.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.12.2020 адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора» від 02.04.2020 №181 (Додаток 4 до Протоколу № 2 від 05.03.2020).
Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Кіровоградської області №83к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.04.2020.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора прокуратури області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації Кіровоградської обласної прокуратури з 30.04.2020.
Стягнуто з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 260 691,20 грн.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 посаді та присудження виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.
4. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що оскільки у визначений день, час та місце для складання іспиту позивач не прибув у зв`язку з хворобою, вказане об`єктивно унеможливлює особисту участь позивача у першому етапі атестації та перешкодило своєчасно (у триденний строк) особисто надати документ щодо поважності причин неприбуття позивача на іспит. Суд зазначив, що за наявності заяви прокурора про бажання пройти атестацію, неприбуття на певний її етап у визначений день не може бути розцінено як неуспішне проходження атестації, оскільки оцінювання прокурора не проводилось. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Друга кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур не мала правових підстав для висновку про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації на підставі факту його неприбуття на іспит.
5. Судом першої інстанції зазначено також, що хоча позивач і проявив бездіяльність та необачність, не повідомивши відповідача-3 про неможливість прибути на іспит, однак тимчасова непрацездатність позивача є об`єктивною причиною, що перешкодила йому вчинити такі дії.
6. Також, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що звільнення позивача за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону «Про прокуратуру» відбулось за відсутністю для цього законних та обґрунтованих підстав, оскільки застосування цього пункту у спірних правовідносинах має обов`язковою умовою наявність факту ліквідації, реорганізації, скорочення органу прокуратури, та позивач не міг бути звільнений за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без наявності юридичного факту реорганізації, ліквідації, або скорочення штатів прокуратури Кіровоградської області, де він був працевлаштований.
7. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції вказав на те, що у разі встановлення факту незаконного звільнення, орган, який вирішує спір, поновлює особу на посаді, яку вона займала до звільнення, і законом не передбачено альтернативного поновлення на будь-яку посаду, якої працівник раніше не займав.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
8. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.04.2021 рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.12.2020 скасовано.
Позов ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур про скасування рішення, скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку задоволено частково.
Змінено в наказі прокурора Кіровоградської області №83к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури області дату звільнення з 30.04.2020 на дату 07.05.2020.
9. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач ані до 05.03.2020, ані впродовж знаходження на лікарняному в період з 02.03.2020 по 11.03.2020, ані після закінчення лікування та до 02.04.2020 заяви, підписаної ним особисто або належним чином уповноваженою ним особою про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, а також документів про поважність причин неявки, до кадрової комісії не подавав та не надсилав.
10. Судом апеляційної інстанції вказано на те, що Порядком №221 не встановлено обов`язку відповідної кадрової комісії з`ясовувати причини неприбуття кожного прокурора на певний етап атестації, а в силу наведених вище положень пункту 11 Порядку №221 обов`язок сповіщення комісії про причини своєї неявки покладений на особу, яка підлягає атестації. Крім того, неприбуття на перший етап проходження атестації у відповідності до Порядку №221 визнається як неуспішне проходження атестації.
11. Суд апеляційної інстанції, відхиляючи доводи позивача стосовно протиправності спірного наказу у зв`язку з відсутністю обставин, зазначених у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону №1697, зазначив, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором регіональної прокуратури, а тому наказ прокуратури Кіровоградської області №83к від 29.04.2020 виданий на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що передбачені законом, і підстави для задоволення позовних вимог в частині визнання цього наказу протиправним та скасування відсутні.
12. Крім того, апеляційний суд, застосовуючи положення частини 2 статті 9 КАС України, змінив в наказі прокурора Кіровоградської області №83к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури області дату звільнення останнього з 30.04.2020 на дату 07.05.2020.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
13. У травні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 2.04.2021. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначену постанову, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.12.2020 залишити в силі.
11. Касаційна скарга мотивована неврахуванням судом апеляційної інстанції правових висновків Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2018 у справі №800/341/17, від 12.11.2019 у справі №9901/21/19, в постановах Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №571/1306/16-ц, від 29.05.2019 у справі №2-3632/11, від 15.07.2019 у справі 235/499/17, від 17.07.2019 у справі №523/3612/16-ц, від 24.07.2019 у справі №760/23795-ц, від 30.10.2019 у справі №390/131/18, від 06.11.2019 у справі №697/2368/15-ц, від 13.11.2019 у справі №697/2368/16-ц, від 04.12.2019 у справі №635/8395/15-ц, від 01.04.2020 у справі №686/24003/18, від 01.07.2020 у справі 287/575/16-ц, від 19.08.2020 у справі №287/587/16-ц щодо розгляду справи лише в межах позовних вимог та щодо виняткових випадків виходу за межі позовних вимог при розгляді справ.
12. Позивач зазначає, що апеляційний суд в порушення Закону України «Про прокуратуру» протиправно вийшов за межі позовних вимог та змінив наказ прокурора Кіровоградської області №83к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури області в частині дати звільнення з 30.04.2020 на 07.05.2020, в той час як відповідних вимог позивачем не заявлялося.
13. Скаржник також стверджує, що за наявності заяви прокурора про бажання пройти атестацію, неприбуття на певний її етап у визначений день не може бути розцінено як неуспішне проходження атестації, оскільки оцінювання прокурора не проводилось.
14. У відзиві на касаційну скаргу Кіровоградська обласна прокуратура вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить Суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувану постанову залишити без змін. Відповідач-1 вважає, що апеляційним судом дотримано принцип офіційного з`ясування обставин справи, застосовано норми матеріального права, які підлягали застосуванню та у повному обсязі досліджено докази у справі. На думку відповідача-1, під час розгляду справи позивачем не надано належних доказів щодо порушення його прав під час проведення атестації, а також ОСОБА_1 не подавалися скарги чи заяви про незгоду з процедурою атестації у відповідності до п. 2 розділу 5 Порядку №221. Кіровоградська обласна прокуратура вказує, що судом апеляційної інстанції правильно зазначено про недотримання позивачем вимог і процедури атестації, що і стало наслідком прийняття рішення про неуспішне проходження атестації.
15. Офісом Генерального прокурора також подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-2 вважає касаційну скаргу позивача безпідставною та такою, що не підлягає задоволенню. Вказує, що позивач, маючи значний стаж і досвід роботи в галузі права, будучи попередженим про наслідки неуспішного проходження атестації у заяві про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, не міг не усвідомлювати наслідків неявки, а саме звільнення із займаної посади та органів прокуратури.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
16. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.05.2021 для розгляду справи №340/2428/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.
17. Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2022 адміністративну справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з грудня 1981 року працював в органах прокуратури. З 17.04.2018 позивача призначено на посаду прокурора прокуратури Кіровоградської області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації.
20. На підставі пункту 10 розділу ІІ Закону «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою від 14.10.2019 про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
21. 20 лютого 2020 року Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур затверджено Графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; ОСОБА_1 включено до групи №1 (дата складання іспиту - 05.03.2020).
22. Для проходження першого етапу атестації 05.03.2020 ОСОБА_1 не прибув, що зафіксовано у протоколі кадрової комісії №2 від 05.03.2020.
23. Згідно з листком непрацездатності АКА №296561 позивач перебував на амбулаторному лікуванні з 02.03.2020 по 11.03.2020, а також з 30.04.2020 по 06.05.2020.
24. 02 квітня 2020 року кадровою комісією №2 з атестації прокурорів регіональних прокуратур прийнято рішення №152 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою», у якому зазначено про факт неявки позивача для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з чим комісія вирішила, що прокурор прокуратури Кіровоградської області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
25. Наказом прокурора Кіровоградської області №83к від 29.04.2020, керуючись статтею 11 Закону №1697-VII, підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора прокуратури області з приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації на підставі пункту 9 частини першої статті 151 Закону України Про прокуратуру з 30 квітня 2020 року.
ІІІ. Позиція Верховного Суду України
26. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
28. Підставою для відкриття касаційного провадження позивач вказав неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 29.05.2018 у справі №800/341/17, від 12.11.2019 у справі №9901/21/19.
29. Так, Великою Палатою Верховного Суду у вказаних постановах зроблено висновок про те, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
30. Також, у постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі №824/399/17-а міститься висновок про те, що принцип диспозитивності покладає на суд обов`язок вирішувати лише ті питання, за вирішенням яких позивач звернувся до адміністративного суду. Суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і за загальним правилом він не повинен виходити за межі цих вимог. Тобто суд зв`язаний предметом і обсягом заявлених вимог.
В подальшому цей висновок був закріплений сталою практикою Верховного Суду, на яку також посилається скаржник у касаційній скарзі.