ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа №600/3960/21-а
провадження № К/990/9693/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.,
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року (суддя Лелюк О. П.) постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2022 року (судді Біла Л. М., Матохнюк Д. Б., Гонтарук В. М.) та
в с т а н о в и в:
1. У травні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної прокуратури, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні і невиплаті заробітної плати з 26 березня 2020 року в порядку та в розмірах передбачених статтею 81 Закону України [від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII] «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII);
- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII;
- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати і виплатити різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою, сьомою статті 81 Закону № 1697-VII;
- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру перерахувати і виплатити відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, присудженого згідно з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 у справі № 600/1450/20-а.
2. Позовні вимоги, як можна зрозуміти з написаного, основуються головним чином на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Позивач зазначив, що Чернівецька обласна прокуратура, спираючись на приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»; далі - Закон № 113-IX), діяв неправомірно, коли виплачував йому заробітну плату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не відповідно до статті 81 Закону № 1697-VІІ, як про це зазначив суд конституційного контролю.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Чернівецької області (тепер Чернівецької обласної прокуратури) з 04 травня 2007 року на різних посадах.
Згідно з наказом прокурора Чернівецької області від 17 серпня 2020 року № 516-к ОСОБА_1 звільнений з посади начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області.
Цей наказ, а також рішення кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, яким опосередковано його видання, позивач оскаржив у судовому порядку. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 26 квітня 2021 року у справі № 600/1450/20-а: визнав протиправним та скасував рішення дев`ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 9/1 від 13 липня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації», яким начальник управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області ОСОБА_1 визнаний таким, що не пройшов атестацію; визнав протиправним і скасував наказ прокурора Чернівецької області від 17 серпня 2020 року № 516-к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VІІ з 19 серпня 2020 року; поновив ОСОБА_1 з 20 серпня 2020 року в Чернівецькій обласній прокуратурі та в органах прокуратури на посаді, рівнозначній посаді начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області, яку позивач займав до звільнення; стягнув на користь ОСОБА_1 з Чернівецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 228935,44 грн. Рішення в частині поновлення на рівнозначній посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць суд допустив до негайного виконання.
За наслідками розгляду апеляційних скарг Чернівецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора на зазначене рішення Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 15 липня 2021 року, якою рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року змінив в частині мотивів, а в решті - залишив без змін.
Відтак за наказом виконувача обов`язків керівника Чернівецької обласної прокуратури від 12 травня 2021 року № 418-к ОСОБА_1 поновлений на посаді начальника управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Чернівецької області з 20 серпня 2020 року.
Тимчасом наказом Генерального прокурора від 03 вересня 2020 року № 410 було перейменовано (без зміни ідентифікаційних кодів юридичних осіб в Єдиному Державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань) юридичну особу «Прокуратура Чернівецької області» на «Чернівецька обласна прокуратура».
Згідно з наказом Генерального прокурора від 08 вересня 2020 року № 414 днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11 вересня 2020 року.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що відповідно до листів Чернівецької обласної прокуратури від 05 липня 2021 року та від 09 серпня 2021 року, а також розрахункових листів, Чернівецька обласна прокуратура нараховувала позивачеві заробітну плату відповідно до Постанови № 505.
За текстом рішення суду першої інстанції, відповідач пояснив свою позицію з цього приводу спираючись на приписи абзацу третього пункту 3, пункту 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX.
Позивач вважає, що Чернівецька обласна прокуратура діяла неправомірно, тому звернувся до суду з цим позовом.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 16 листопада 2021 року позов задовольнив повністю:
- визнав протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року в порядку та в розмірах, передбачених статтею 81 Закону № 1697-VІІ;
- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VІІ;
- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити різницю між фактично виплаченою заробітною платою та належною до виплати заробітною платою, розрахованою у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою, сьомою статті 81 Закону № 1697-VІІ;
- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок та виплату у відповідності до вимог статті 81 Закону № 1697-VІІ ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, присудженого згідно з рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року у справі № 600/1450/20-а.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 березня 2022 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
6. Суди першої та апеляційної інстанцій побудували свої висновки по суті спору головним чином на рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020. З-поміж іншого суди попередніх інстанцій наголосили на тому, що в цьому Рішенні суд конституційного контролю вказав на те, що спеціальне нормативне регулювання заробітної плати прокурора, закріплене частиною першою статті 81 Закону № 1697-VІІ, означає, що заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. За текстом Рішення, наділивши Кабінет Міністрів України повноваження ми встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону № 1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора.
З уваги на юридичну позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, суди попередніх інстанцій виснували, що оплата праці прокурорів, які не пройшли атестації, відповідно до Постанови № 505 - як це зазначено у пункті 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ - суперечить вимогам Закону № 1697-VІІ. Додали також, що після прийняття Закону № 113-IX, на приписи якого покликається відповідач, норми статті 81 Закону № 1697-VІІ не змінені.
Виплата прокурору заробітної плати, визначення посадового окладу тощо, за текстом судових рішень, не може залежати від факту його переведення до Офісу Генерального прокурора, обласних чи окружних прокуратур. Водночас, закріплення у частині третій статті 81 Закону № 1697-VІІ посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 2020 року), розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, означає, з погляду судів попередніх інстанцій, введення етапу запровадження збільшення розміру посадового окладу прокурора, який пов`язаний із прийняттям рішення Генерального прокурора про початок роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.
Позаяк рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 прийнято 26 березня 2020 року, то право на отримання заробітної плати відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII виникає у позивача з 26 березня 2020 року.
У підсумку суди попередніх інстанцій зазначили, що грошові кошти, які позивач недоотримав, в тому числі і щодо середнього заробітку за час вимушеного прогулу згідно з рішенням суду у справі № 600/1450/20-а, підлягають перерахунку та виплаті з урахуванням положень рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року та з урахуванням визначеного статтею 81 Закону № 1697-VII розміру.
Касаційне оскарження
7. У касаційній скарзі Чернівецька обласна прокуратура просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Ухвалою від 05 травня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за цією скаргою з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
З цього приводу автор касаційної скарги зазначив, що наразі немає висновку Верховного Суду щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VIІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Відповідач, з-поміж іншого, зазначив про те, що суди попередніх інстанцій, спираючись на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, залишили поза увагою приписи Закону № 113, надто його Прикінцеві і перехідні положення, які регламентують процедуру реформування органів прокуратури й оплату праці прокурорів на час здійснення цих заходів. Наголосив, що як розпорядник бюджетних коштів він не допустив будь-яких порушень фінансової дисципліни, адже виплачував заробітну плату в тому розміру, який визначено Законом, і в межах відповідних бюджетних асигнувань.
Приписи абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ чітко вказують, відповідно до якого правового акта має виплачуватися заробітна плата прокурорам до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. Переконує, що інтерпретувати ці приписи через призму рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 в той спосіб, як це зробили суди попередніх інстанцій, означає нівелювати вимоги Закону № 113-ІХ та, по суті, змінити концепт реформування органів прокуратури, закладений у цьому Законі, який, додав відповідач, таким, що не відповідає Конституції України, не визнаний.
Копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копією касаційної скарги і доданих до неї матеріалів суд надіслав ОСОБА_1 на поштову адресу, яку повідомив скаржник і яка зазначена у позові як адреса для листування ( АДРЕСА_1 ), однак поштовий конверт повернувся до суду з відміткою органу поштового зв`язку «за закінченням терміну зберігання».
Відтак суд направив повторно позивачеві копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копіями касаційної скарги і доданих до неї матеріалів на електронну адресу ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ). Станом на дату розгляду цієї справи в суді касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу не надійшло.
Релевантні джерела права
9. Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.
10. Відповідно до частини першої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
За частиною другою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
За частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.
Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини дев`ятої статті 81 Закону № 1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
11. Положення цієї статті, згідно із Законом № 79-VIII (набрав чинності 01 січня 2015 року) і Законом № 80-VIII (теж набрав чинність 01 січня 2015 року), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Аналогічним чином положення зазначеної статті мають застосовуватися і згідно із Законом України від 25 грудня 2015 року № 928-VIII.
12. У червні 2018 року 50 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, у якому просили про визнати таким, що не відповідає статті 1, частині другій статті 3, статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 1311 Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України [яким його доповнено згідно із Законом № 79-VIII] у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
За наслідками розгляду порушених у зазначеному конституційному поданні питань Конституційний Суд України ухвалив рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, <…>, за текстом рішення, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
З-поміж іншого Конституційний Суд України у цьому Рішенні зауважив, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень.
Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить частині другій статті 1311 Основного Закону України.
Ще один аспект, через призму якого Конституційний Суд України розглянув питання конституційності пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, є принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) та юридична визначеність як його складова. З цього приводу у пункті 2.3 Рішення зазначено, серед іншого, що за Конституцією України виключно законами України встановлюються, зокрема, Державний бюджет України і бюджетна система України (пункт 1 частини другої статті 92).
Відповідно до [Бюджетного] Кодексу визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (преамбула); регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1). Отже, [Бюджетний] Кодекс має своє специфічне призначення, тобто регулює правовідносини у бюджетній сфері.
Конституційний Суд України зазначив, що «предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України… Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України» (абзаци шостий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020).
Відповідно до підпункту 5 пункту 63 розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 року № 79-VIII розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким встановлене відмінне від спеціального нормативного регулювання заробітної плати прокурора, закріпленого частиною першою статті 81 Закону, за якою заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону нормативне регулювання заробітної плати прокурора.
13. До ухвалення рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, але після внесення конституційного подання щодо визнання неконституційними окремих положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, набрав чинності Закон № 113-ІХ (25 вересня 2019 року).
Цим Законом внесено низку змін до законів України, зокрема й до Закону № 1697-VII (щодо назв органів прокуратури, їх структури, чисельності, заробітної плати та інші). Тим самим Законом - у розділі ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» - започатковано реформу органів прокуратури, втілення якої опосередковано атестуванням усіх чинних прокурорів України на відповідність вимогам професійної компетентності, етики і доброчесності. Успішне проходження цієї атестації визначено умовою для переведення [працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур] на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі та, опосередковано, для виплати заробітної плати у розмірі, визначеному у статті 81 Закону № 1697-VII (в редакції згідно із Законом № 113-ІХ).