ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа №520/6996/2020
адміністративне провадження № К/9901/13198/21, К/9901/12198/21, К/9901/13007/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Загороднюка А.Г.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами ОСОБА_1 , Харківської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 (головуючий суддя - В.В. Єгупенко)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2021 (головуючий суддя - І.М. Ральченко, судді - І.С. Чалий, Г.Є. Бершов)
у справі № 520/6996/2020
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Кадрової комісії № 1 Офісу Генерального прокурора з атестації прокурорів регіональних прокуратур,
Харківської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії № 1 Офісу Генерального прокурора з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Харківської обласної прокуратури, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 4 від 02.04.2020 Кадрової комісії № 1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою», ухвалене щодо ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області від 30.04.2020 № 836к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Харківської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Харківської області або на рівнозначній посаді в прокуратурі Харківської області з поновленням усіх прав, пов`язаних з цією посадою, з 04.05.2020;
- зобов`язати прокуратуру Харківської області внести виправлення до трудової книжки ОСОБА_1 стосовно його звільнення;
- стягнути з прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу по день винесення судом рішення про поновлення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність наказу про звільнення, оскільки у прокурора Харківської області відсутні повноваження, передбачені Законом України «Про прокуратуру», на звільнення позивача з посади. Обґрунтовуючи доводи про незаконність наказу позивач вказує і про відсутність ознак ліквідації, реорганізації прокуратури та скорочення кількості прокурорів Харківської області. Також, зазначає про порушення роботодавцем положень Кодексу законів про працю України. Вказує щодо неконституційності форми заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. На переконання позивача норми про атестацію прокурорів носять дискримінаційний характер.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення № 4 від 02.04.2020 Кадрової комісії № 1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою», ухвалене щодо ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Харківської області від 30.04.2020 № 836к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Харківської області. Поновлено ОСОБА_1 на рівнозначній посаді начальника управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Харківської області з 05.05.2020. Стягнуто з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 33 400, 49 грн. В іншій частині вимог позов залишено без задоволення.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не підтверджено правомірність формування робочої групи першої кадрової комісії. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність ознак ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав відповідну посаду.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2021 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 скасовано в частині стягнення з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 33 400, 49 грн. Прийнято в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено. Стягнуто з Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 178 136, 00 грн. Апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Харківської обласної прокуратури задоволено частково. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 скасовано в частині визнання протиправним та скасування рішення № 4 від 02.04.2020 Кадрової комісії № 1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою», ухвалене щодо ОСОБА_1 . Прийнято в цій частині нове рішення, яким у задоволенні цієї частини позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 залишено без змін.
6. При ухваленні постанови, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації не носить імперативний характер для керівника прокуратури в розрізі прийняття рішення про звільнення, оскільки відповідно до пункту 3 частини першої статті 11 Закону України «Про прокуратуру» керівник обласної прокуратури призначає на посади та звільняє з посад прокурорів обласних та окружних прокуратур у встановленому цим Законом порядку. А тому суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для скасування у судовому порядку рішення № 4 від 02.04.2020 Кадрової комісії № 1 з атестації прокурорів регіональних прокуратур про неуспішне проходження атестації позивачем, оскільки таке не впливає на проходження позивачем публічної служби, а отже не порушує його прав. Водночас суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що в даному випадку ні реорганізація, ні ліквідація прокуратури Харківської області, де був працевлаштований позивач не відбувалася.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 .
7. В касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині поновлення позивача на рівнозначній посаді прокуратури Харківської області, ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким поновити позивача на рівнозначній посаді в Харківській обласній прокуратурі, в іншій частині рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а саме у випадку звільнення прокурора з органу прокуратури без законної підстави за відсутності ознак ліквідації, реорганізації органу прокуратури або скорочення посади, яку він обіймав на дату звільнення, та за наявності самого лише факту перейменування органу прокуратури (без зміни ідентифікаційного коду юридичних осіб в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань). Зазначає, що судами попередніх інстанцій не застосовано до спірних правовідносин положення вимог спеціального законодавства про порядок поновлення незаконно звільненого прокурора та не взято до уваги, що поняття «попередньої роботи», що вживається у диспозиції частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, не ставиться законодавцем у залежність від обставин перейменування органу прокуратури.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Харківської обласної прокуратури
9. Посилаючись на неправильне застосуванням судами норм матеріального права, скаржник просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
10. Підставою касаційного оскарження судових рішень заявник вказує пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що судами не враховано правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 200/13482/19-а, відповідно до якого саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», на підставі якого затверджено Порядок №221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведенні співбесід, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
Позиція інших учасників справи
11. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги Харківської обласної прокуратури не погоджується, просить закрити касаційне провадження в частині підстави касаційного оскарження, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відмовити у задоволенні касаційної скарги в частині підстав касаційного оскарження, визначеного пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Офісу Генерального прокурора
12. У касаційній скарзі скаржник вказує, що рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог підлягають скасуванню, у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.
13. Підставою касаційного оскарження судових рішень заявник вказує пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що судами не враховано правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 200/13482/19-а, відповідно до якого саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
Позиція інших учасників справи
14. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги Офісу Генерального прокурора не погоджується, просить закрити касаційне провадження в частині підстави касаційного оскарження, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відмовити у задоволенні касаційної скарги в частині підстав касаційного оскарження, визначеного пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рух касаційних скарг
15. Ухвалою Верховного Суду від 22.04.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
16. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Харківської обласної прокуратури.
17. Ухвалою Верховного Суду від 01.06.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
18. Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України на різних посадах з 1994 року.
20. Верховна Рада України 19.09.2019 ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким, зокрема, передбачено обов`язкове проходження атестації чинними працівниками органів прокуратури України.
21. Генеральний прокурор 03.10.2019 видав наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
22. Цей Порядок установив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
23. Поряд з іншими нормами Порядок № 221 передбачає, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
24. 11.10.2019 позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
25. 02.04.2020 на засіданні Кадрової комісії № 1 ухвалено рішення № 4 «Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою», у якому комісією зафіксовано факт неявки ОСОБА_1 для складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
26. Наказом прокуратури Харківської області від 30.04.2020 № 836к, з посиланням на статтю 11 Закону України «Про прокуратуру», пункт 2 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», пункти 2, 3, підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», ОСОБА_1 звільнено з посади начальника управління представництва інтересів держави в суді прокуратури Харківської області та з органів прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 05.05.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
27. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
29. Статтями 2, 5-1 Кодексу законів про працю України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
30. Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
31. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
32. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
33. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни.
34. Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
35. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
36. У тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
37. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
38. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором пункт 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
39. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
40. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
41. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
42. Відповідно до пункту 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
43. Зі змісту пункту 19 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» випливає, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї з таких підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;