ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа № 360/2163/20
адміністративне провадження № К/9901/26847/21, К/9901/26753/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №360/2163/20
за позовом ОСОБА_1 до Луганської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, рішення кадрової комісії, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Луганської обласної прокуратури на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Міронової Г.М., суддів: Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. 02 червня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Луганської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 524к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 05 травня 2020 року;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 231 від 10 квітня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора»;
1.3. поновити з 06 травня 2020 року ОСОБА_1 в органах прокуратури Луганської області на посаді прокурора прокуратури, а у разі закінчення процесу реформування на рівнозначній посаді Луганської обласної прокуратури або при здійсненні реорганізації, ліквідації прокуратури Луганської області на час прийняття рішення на рівнозначну посаду прокурора прокуратури у новоствореному обласному органі системи прокуратури України;
1.4. стягнути з прокуратури Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 06 травня 2020 року по дату винесення судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що підстави для його звільнення відсутні, оскільки не відбулось реорганізації чи ліквідації, скорочення кількості прокурорів в органі, в якому він обіймав посаду. Також зазначає, що в наказі про звільнення не вказано чітку підставу звільнення, а наявне лише посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та рішення кадрової комісії № 1. Зазначена правова невизначеність підстав для його звільнення із займаної посади призводить до фактичного порушення прав, оскільки позивача не було належним чином повідомлено про дійсні підстави для звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 09 серпня 1999 року працював в органах прокуратури.
3.1. Наказом прокурора Луганської області від 15 лютого 2018 року № 177к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області з 15 лютого 2018 року.
3.2. Наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
3.4. 10 жовтня 2019 року позивачем подано заяву Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестації.
3.5. За наказом Офісу Генерального прокурора № 77 від 07 лютого 2020 року «Про створення першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур», зі змінами, внесеними наказом в.о. Генерального прокурора від 06 березня 2020 року, створено першу кадрову комісію.
3.6. Ці накази, а також наказ Генерального прокурора від 02 червня 2020 року № 259 «Про визнання такими, що втратили чинність, наказів Генерального прокурора щодо створення кадрових комісій з атестації прокурорів регіональних прокуратур, а також їх робочих груп», згідно з яким визнано такими, що втратили чинність, зокрема, наказ Генерального прокурора від 07 лютого 2020 року № 77, розміщено на офіційному веб сайті Офісу Генерального прокурора.
3.7. Також на офіційному веб сайті Офісу Генерального прокурора розміщено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, затверджений головою першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур відповідно до протоколу засідання першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 20 лютого 2020 року № 1.
3.8. Відповідно до вказаного графіку, позивача включено до групи 1 на 02 березня 2020 року за номером 333, адреса проведення тестування: м. Київ, проспект Перемоги, 40б.
3.9. За результатами проходження 02 березня 2020 року тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора кількість набраних балів позивача становить 62 бали.
3.10. 11 березня 2020 року до Офісу Генерального прокурора надійшла заява ОСОБА_1 від 06 березня 2020 року з проханням надати йому можливість повторно пройти тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора у зв`язку з тим, що під час його проходження відмічалась некоректна робота програмно-апаратного комплексу, на якому проводилось тестування.
3.11. За змістом протоколу № 8 засідання Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 квітня 2020 року комісією розглядались заяви прокурорів щодо повторного складання тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перше питання порядку денного), у тому числі розглянуто і заяву ОСОБА_1 .
3.12. У рішенні Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10 квітня 2020 року № 231, з посиланням на пункти 13,17 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури, пункт 6 розділу І, пункт 5 розділу ІІ Порядку проходження прокурорами атестації, вказано, що ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 62 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, він не допускається до проходження наступних етапів атестації. У зв`язку з цим прокурор відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
3.13. Наказом прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 524к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру з 05 травня 2020 року. Підстава: рішення кадрової комісії № 1 від 10 квітня 2020 року № 231.
3.14. Позивач, вважаючи рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 231 від 10 квітня 2020 року про неуспішне проходження атестації та наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 524к про звільнення з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області протиправними, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що Перша кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур, приймаючи спірне рішення № 231 від 10 квітня 2020 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, діяла в межах повноважень та у спосіб, що встановлений Законом № 113-IX.
4.2. Також суд зазначив, що у даному випадку, юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події зумовленою наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем.
5. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2021 року скасовано рішення Луганського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2020 року та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково.
5.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 231 від 10 квітня 2020 року «Про неуспішне проходження прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора».
5.2. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року № 524к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області.
5.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Луганської області з 06 травня 2020 року.
5.4. Стягнуто з Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 323024 (триста двадцять три тисячі двадцять чотири грн.) 48 коп. з вирахуванням з вказаної суми належних до сплати податків і зборів.
5.5. Допущено до негайного виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць - 17 813 (сімнадцять тисяч вісімсот тринадцять грн.) 88 коп.
5.6. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 здійснені ним документально підтверджені судові витрати в розмірі 2102 (дві тисячі сто дві грн.).
5.7. Приймаючи нове рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає вимогам обґрунтованості, оскільки не містить а ні мотивів, а ні обставин. У рішенні кадрової комісії вказана лише кількість отриманих за результатами іспиту балів, однак відсутні аргументи Комісії виставлення саме такої кількості балів та з яких дійсних підстав виходила кадрова комісія під час ухвалення рішення.
5.8. Також суд зазначив, що відповідачами до суду не надано доказів ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому ОСОБА_1 обіймав посаду, а тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII є безпідставним. Також, відповідачами не підтверджено належними та достовірними доказами та не доведено скорочення кількості прокурорів Прокуратури Луганської області на день звільнення позивача.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора та Луганська обласна прокуратура подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають, що при винесенні рішення судами попередніх інстанцій не врахований відповідний висновок в постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що на думку скаржника, є таким самим юридичним фактом, як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
6.2. Також скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 5 розділу II Порядку № 221 про ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації у разі набрання меншої кількості балів, ніж було визначено, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ як визначеної підстави для звільнення прокурорів, що є підставою для касаційного оскарження судових рішень відповідно до пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.
6.3. У зв`язку із наведеним скаржники просять скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
7. У відзиві на касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури, позивач посилається на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанцій є законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.
8. Відзиву на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, позивач не подав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
9. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
10. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
11. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
13. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
14. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
15. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
16. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
17. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
18. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
19. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
20. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
21. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
22. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
23. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
24. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
25. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
26. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
27. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.