ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 липня 2022 року
м. Київ
справа №580/2021/20
адміністративне провадження № К/9901/23761/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15.01.2021 (головуючий суддя - А.В. Руденко)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 (головуючий суддя - Є.В. Чаку, судді - І.В. Федотов, А.Ю. Коротких)
у справі № 580/2021/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Черкаської обласної прокуратури
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 325 від 09.04.2020 Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокуратури Черкаської області № 139к від 12.05.2020 про звільнення позивача з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12.05.2020 на підставі рішення кадрової комісії № 2 від 09.04.2020 № 325 щодо неуспішного проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- поновити позивача в органах прокуратури Черкаської області (після зміни назви 11.09.2020 Черкаська обласна прокуратура) з 12.05.2020 на рівнозначній (прирівняній) посаді прокурора відділу, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Черкаської обласної прокуратури (до зміни назви прокуратура Черкаської області) на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 12.05.2020 і до моменту фактичного поновлення на роботі.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що єдина підстава її звільнення з посади, а саме рішення кадрової комісії, не ґрунтується на нормах чинного законодавства з підстав відсутності будь-якої мотивації. Зазначає, що технічні збої у роботі з комп`ютерною технікою негативним чином вплинули на результат оцінювання позивача по другому етапу тестування. Обґрунтовуючи протиправність оскаржуваного наказу про звільнення позивач посилається на відсутність у такому конкретної підстави звільнення, що поставило позивача у стан правової невизначеності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.01.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора № 325 від 09.04.2020 про неуспішне проходження прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Зобов`язано Офіс Генерального прокурора призначити ОСОБА_1 додатковий день (дату, час та місце) для повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Черкаської області № 139к від 12.05.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Прокуратури Черкаської області з 12.05.2020. Стягнуто з Черкаської обласної прокуратури, яка є правонаступником прокуратури Черкаської області, на користь ОСОБА_1 різницю у середньому заробітку між посадою прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області та посадою головного спеціаліста відділу прокуратури Черкаської області за період з 13.05.2020 по 15.01.2021 у сумі 47 767 грн 14 коп без віднімання податків, зборів та інших обов`язкових платежів. В решті позовних вимог відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що факт наявності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором є підставою звільнення такого прокурора на підставі пункту 9 частини 1статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії щодо позивача критеріям обґрунтованості та безсторонності не відповідає, оскільки кадровою комісією не було надано оцінку всім обставинам, що передують прийняттю рішення, зокрема і обставинам викладеним в зверненні позивача. З врахуванням того, що відповідач не спростував відсутність під час проведення тестування позивача на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки 05.03.2020 року технічих збоїв, суд першої інстанції дійшов висновку, що такий іспит щодо позивача не відбувся з причин, які не залежали а ні від членів комісії, а ні від позивача, яка приймала у ньому участь.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення суду першої інстанції змінено. Викладено абзаци п`ять, шість резолютивної частини рішення наступним чином: «Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Прокуратури Черкаської області з 13.05.2020. Стягнуто з Черкаської обласної прокуратури, яка є правонаступником прокуратури Черкаської області, на користь ОСОБА_1 різницю у середньому заробітку між посадою прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області та посадою головного спеціаліста відділу прокуратури Черкаської області за період з 13.05.2020 по 15.01.2021 у сумі 47 487 грн 80 коп без віднімання податків, зборів та інших обов`язкових платежів». Додано до резолютивної частини рішення абзац наступного змісту: «Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць в сумі 23 184 грн 63 коп з вирахуванням при виплаті встановлених податків і зборів допущено до негайного виконання.». В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
6. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні у резолютивній частині щодо дати, з якої позивач повинна бути поновлена на посаді та в частині визначення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який піддягає стягненню на користь позивача з Черкаської обласної прокуратури як правонаступника прокуратури Черкаської області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до регіональних прокуратур лише у разі успішного проходження атестації; пункту 9, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком; пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів; пункту 16 щодо повноважень кадрових комісій при неуспішному проходженні атестації; пункту 12 Порядку № 233.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає, що доводи, які наведені у касаційній скарзі Офісу Генерального прокурора, не підлягають задоволенню, оскільки є безпідставними, просить відмовити в задоволенні касаційної скарги.
Рух касаційних скарг
10. Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. ОСОБА_1 проходила службу в органах Прокуратури України з 2001 року на різних прокурорських посадах, остання посада - прокурор відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області.
13. Верховна Рада України 19.09.2019 ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким, зокрема, передбачено обов`язкове проходження атестації чинними працівниками органів прокуратури України.
14. Генеральний прокурор 03.10.2019 видав наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
15. Цей Порядок установив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
16. Поряд з іншими нормами Порядок № 221 передбачає, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
17. 11.10.2019 позивач звернулася до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
18. За результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрала 80, що є більшим, ніж прохідний бал, та її допущено до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
19. За результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивач набрала 87 балів.
20. Другою кадровою комісією прийнято рішення від 09.04.2020 № 325 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки» відносно ОСОБА_1 .
21. Наказом Прокуратури Черкаської області № 139к від 12.05.2020 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Черкаської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12.05.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
24. Статтями 2, 5-1 Кодексу законів про працю України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
25. Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
26. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
27. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни.
29. Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
30. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
31. У тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
32. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
33. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
34. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
35. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
36. Відповідно до пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
37. Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
38. Відповідно до пункту 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.