ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2022 року
м. Київ
справа №520/2697/2020
адміністративне провадження № К/9901/6651/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року (прийняте судом у складі судді Бадюкова Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Жигилія С.П., суддів: Русанової В.Б., Перцової Т.С.) у справі за позовом Акціонерного товариства «Харківміськгаз» (далі - АТ «Харківміськгаз») до НКРЕКП, третя особа - Державна регуляторна служба України, про скасування постанови, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року АТ «Харківміськгаз» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило скасувати постанову Нацкомісії від 20.12.2019 № 2989 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
На обґрунтування позову зазначало, що АТ «Харківміськгаз» правомірно не допустило посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланової виїзної перевірки, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта, встановлену Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), в якій передбачений перелік питань залежно від ступеня ризику. Вказує, що НКРЕКП застосувало до позивача штрафну санкцію, що не передбачена законом. А також відповідач порушив порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку позивача, відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону №877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання. При цьому, щодо відмови від проведення перевірки відповідач повинен був скласти окремий акт, а не акт за наслідками проведеної перевірки. Вказує, що 13.03.2020 Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження №68 про зобов`язання НКРЕКП усунути порушення шляхом скасування спірної постанови та зазначила, що дії позивача щодо недопуску посадових осіб до проведення перевірки є правомірними.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року позов задоволено.
Скасовано постанову НКРЕКП від 20.12.2019 № 2989 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» у розмірі 850 000,00 грн (вісімсот п`ятдесят тисяч гривень) за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 січня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Законом України від 09.04.2015 №329-VIII «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
26 лютого 2021 року НКРЕКП звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
У скарзі, зокрема зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19, а саме про правомірність застосування НКРЕКП Додатку № 18 (який визначає форму акта позапланової перевірки) Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, при здійсненні регулятором заходів державного нагляду (контролю).
Також зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону № 877-V.
Порядок № 428 разом із додатком № 18 опубліковані на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
Тобто висновки про невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428 є незаконними та такими, які не могли бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення позапланової перевірки дотримання АТ «Харківміськгаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201. Позивач був зобов`язаний допустити працівників НКРЕКП до проведення позапланової перевірки.
У відзивах на касаційну скаргу Державна регуляторна служба України та АТ «Харківміськгаз» просять залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 лютого 2021 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 02 березня 2021 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14 травня 2019 року на засіданні Регулятора, яке проводилось у формі відкритого слухання, прийнято постанову НКРЕКП від 14 травня 2019 року № 739 «Про проведення позапланової перевірки ПАТ «Харківміськгаз» (далі - Постанова № 739) щодо виконання АТ «Харківміськгаз» вимог пункту 2 постанови НКРЕКП від 05 квітня 2019 року № 498 «Застереження щодо недопущення надалі ПАТ «Харківміськгаз» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».
На підставі Постанови № 739 у період з 10 по 12 грудня 2019 року НКРЕКП мала здійснити позапланову перевірку дотримання товариством пункту 2 Постанови № 498 а саме: приведення до 26 квітня 2019 року дій ПАТ «Харківміськгаз» у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення Фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
Комісія з проведення перевірки 10 грудня 2019 року прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Харків, вул. Москалівська, буд. 57/59 та повідомила Голову правління АТ «Харківміськаз» про намір розпочати проведення позапланової перевірки.
Голові правління АТ «Харківміськаз» пред`явлені оригінали посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки № 468 від 20 листопада 2019 року, службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки та надано письмовий запит відділу НКРЕКП у Харківській області від 09 грудня 2019 року № 1299/19 щодо надання пояснень, копій документів та інформації, необхідних для проведення позапланової перевірки.
Головою правління АТ «Харківміськгаз» Джиоєвим Р.Л. було повідомлено комісії з проведення перевірки про відмову у її проведенні та надано лист від 10 грудня 2019 року № 611007-Сл-10592-1219, в якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема з тієї підстави, що у НКРЕКП відсутні права для проведення заходів державного нагляду (контролю), шляхом планової перевірки, оскільки на власному офіційному веб-сайті відсутня уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, та лист від 10 грудня 2019 року № 611007-Лв-10584-1219 про відмову відповідачу у наданні пояснень, копій документів та інформації, які були запрошені відділом НКРЕКП у Харківській області для проведення позапланової перевірки.
Комісія з проведення перевірки 11 грудня 2019 року прибула за місцезнаходженням позивача: м. Харків, вул. Москалівська, буд. 57/59, та пред`явила Голові правління товариства Джиоєву Р.Л. оригінал посвідчення № 468 та повідомила про намір розпочати проведення позапланової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог пункту 2 Постанови № 498. Головою правління відмовлено у проведенні позапланової перевірки, про що зазначено у листі Товариства від 10 грудня 2019 року № 611007-Сл-10592-1219.
Відмови АТ «Харківміськгаз» у проведенні позапланової перевірки фіксувались шляхом складання Актів про відмову у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10 грудня 2019 року та від 11 грудня 2019 року.
12 грудня 2019 року виконуючим обов`язки Голови правління АТ «Харківміськгаз» також було відмовлено у проведенні позапланової перевірки.
Комісією з проведення перевірок, складено Акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12 грудня 2019 року № 461 (далі - Акт № 461), в якому зафіксовано факти відмови позивача у проведенні позапланової перевірки та міститься опис виявлених порушень, а саме: пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На засіданні Комісії 20 грудня 2019 року було розглянуто Акт № 461 та прийнято постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року № 2989 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000, 00 грн.
Не погоджуючись зі спірною постановою, позивач звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі також - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно з положеннями статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини перша-третя статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).
Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого Регулятор ухвалює рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Відповідно до законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок № 428, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 428 цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок.
Згідно з пунктом 1.3. Порядку № 428 цей Порядок установлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами проведеної нею перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про надання судами попередніх інстанцій неправильної правової оцінки такій підставі відмови позивача у допуску до проведення перевірки відповідача як відсутність уніфікованої форми акта перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта перевірки.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V.
Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно з приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.