ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2022 року
м. Київ
справа №440/2694/20
адміністративне провадження №№ К/9901/28187/21, К/9901/29642/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Кашпур О.В.,
Шевцової Н.В.,
при секретарі - Мовчан А.В.,
за участю:
представника відповідача 1- Кутєпова О.Є.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (головуючий суддя -Бойко С.С.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Перцова Т.С., Жигилій С.П.)
у справі № 440/2694/20
за позовом ОСОБА_1
до Полтавської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
27 травня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням уточнень, просив:
- визнати протиправним та скасувати :
рішення другої кадрової комісії №250 від 09.04.2020 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки" прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 ;
наказ прокуратури Полтавської області № 300к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області.
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області з 30.04.2020 або рівнозначній посаді в органах прокуратур, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України.
- стягнути з Прокуратури Полтавської області (36000, м. Полтава, код ЄДРПОУ 02910060) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 30.04.2020 і до моменту фактичного поновлення на роботі.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26.01.2021 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення другої кадрової комісії №250 від 09 квітня 2020 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки" прокурором відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Полтавської області від 29 квітня 2020 року № 300к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 квітня 2020 року.
Поновлено ОСОБА_1 в органах Полтавської обласної прокуратури (до зміни назви - прокуратура Полтавської області) на рівнозначній (рівноцінній) посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області з 01 травня 2020 року.
Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури (прокуратури Полтавської області) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 травня 2020 року по 26 січня 2021 року в розмірі 181068, 88 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення та середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць.
Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 420,40 грн.
Стягнуто з Полтавської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 420,40 грн.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.01.2021 по справі № 440/2694/20 змінено, виклавши абзац четвертий в наступній редакції:
Поновлено ОСОБА_1 в прокуратурі Полтавської області на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області з 01 травня 2020 року.
В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.01.2021 року по справі 440/2694/20 - залишено без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали, що оскаржувані рішення та наказ є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки рішення кадрової комісії щодо позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, а підстави для звільнення відсутні.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість висновку суду першої інстанції про поновлення позивача на роботі в органах Полтавської обласної прокуратури (до зміни назви - прокуратура Полтавської області) на рівнозначній (рівноцінній) посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області з 01 травня 2020 року. Суд апеляційної інстанції вказав, що, оскільки в Полтавській обласній прокуратурі позивач не обіймав зазначену посаду, а тому він поновленню підлягає до органу та на посаду прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області, з якої був звільнений, а отже в цій частині рішення суду першої інстанції підлягає зміні, а позивач підлягає поновленню в прокуратурі Полтавської області на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області з 01 травня 2020 року.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
02 та 11 серпня 2021 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли касаційні скарги Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1, скаржник 1) та Полтавської обласної прокуратури (далі - відповідач 2, скаржник 2) на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 січня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, в якій скаржники просять скасувати зазначені рішення судів в частині задоволених позовних вимог та постановити нове, яким в задоволенні позову у цих вимогах - відмовити.
Оскаржуючи судові рішення скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування до спірних правовідносин Закону №113-ІХ, який є спеціальним та має застосовуватись імперативно, а також щодо законності прийняття рішення кадровою комісією та наказу про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру», на виконання вимог розд. ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (пп. 2 п. 19 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону).
06 вересня 2021 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли відзиви позивача на вказані касаційні скарги, в яких він вважає доводи останніх необґрунтованими та просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Ухвалами Верховного Суду від 13 серпня 2021 року за даними касаційними скаргами відкриті касаційні провадження.
Ухвалами Верховного Суду від 15 лютого 2022 року касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Полтавської обласної прокуратури призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач з 2012 року проходив службу в органах прокуратури (а.с. 27-31 т.1).
З 05.12.2017 ОСОБА_1 працював в прокуратурі Полтавської області на посаді прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області, що підтверджується наказом № 393к (а.с. 120 т.2).
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон України №113-ІХ) слова «Генеральна прокуратура України» у Законі України «Про прокуратуру» замінено словами «Офіс Генерального прокурора».
Цим же Законом встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, на підставі відповідної заяви.
Позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру, приймав участь у проведенні атестації та успішно пройшов перший етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що підтверджується рішенням кадрової комісії №2 від 03.03.2020 (а.с. 73 т.1).
09.04.2020 Другою кадровою комісією прийнято рішення №250 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (а.с. 32 т.1).
Згідно рішення №250 від 09.04.2020 кадрової комісії №2 ОСОБА_1 за результатами складення іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички набрав 92 бали, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту, а тому не допускається до етапу проходження співбесіди.
В заявах від 03.03.2020 та 05.03.2020, поданих позивачем до комісії, просив дозволити повторно пройти тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, у зв`язку з перебуванням на лікарняному через тяжкий стресовий емоційний стан та погане самопочуття. До заяв додавав листок непрацездатності (т.3 а.с. 5-8).
Наказом Прокуратури Полтавської області №305к від 29.04.2020 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Полтавської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30 квітня 2020 року. Підставою звільнення слугувало рішення кадрової комісії №2 50(а.с. 39, т.1).
Не погоджуючись із рішенням кадрової комісії та наказом про неуспішне проходження атестації, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Відповідно до пункту 11 Порядку № 221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документа, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року №3477-ІV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).
Згідно із частинами першою та другою статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» (зі змінами та доповненнями), чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.